曹旭升谈

《矿产资源法实施条例》

亟需解决的

十大关键问题

作者简介:曹旭升,中国农工党党员,矿业万里行、矿业人大讲堂、矿业法治高峰论坛、矿业仲裁论坛、矿业律师30人论坛、矿业法治创新研究联盟、北海矿业仲裁和调解平台发起人,农工党北京市委《中国国际矿业服务一体化创新产业园课题研究》和《盘活呆死矿化解地方债和企业债课题研究》课题组负责人、中国老科技工作者协会自然资源分会矿业法治专家委员会主任、中国地质大学(北京)自然资源法治研究中心研究员、北京市京师律师事务所矿产资源法律事务部主任、京师(全国)矿产能源法律专业委员会召集人、中国地质矿产经济学会资源经济与规划专业委员会副主任、北京市律师协会能源自然资源环境保护法律专业委员会主任、尼日利亚中国矿业联合会法律专业委员会主任。

  2025年3月17日,自然资源部发布《中华人民共和国矿产资源法实施条例(征求意见稿)》,向各界公开征求意见,并截止于2025年4月15日前。曹旭升律师在征求意见稿发布之前的定向征求意见阶段,已经提出修改建议,此次反复研读学习征求意见稿,认为征求意见稿尚有修改空间,认为如下十个亟需解决的关键问题,应当融入到《矿产资源法实施条例》的具体章、节、条、款之中,并希望引起社会各界尤其是矿业人和立法者的共鸣和重视。

第一个亟需解决的关键问题:

矿业权交易市场的制度构建问题

新修改的《矿产资源法》已经将矿产资源安全写入立法目的之中,保障矿产资源安全,当然成为了《矿产资源法实施条例》必然坚守的立法目的。目前我国矿业权交易市场分为矿业权一级出让市场和矿业权转让二级市场,前者是由自然资源主管部门通过出让方式出让矿业权,后者是由矿业权人通过转让方式转让矿业权。由于《矿产资源法》并没有将申请在先方式写入法条之中,因此,矿业权初始取得不以申请人的意志为转移,而由自然资源主管部门根据出让权限决定是否出让以及何时出让矿业权,因此,矿业权一级出让市场具有垄断性和地域性,如果在《矿产资源法实施条例》中不加入创新条款,则个别地区几年甚至十几年不出让任何矿业权的现象将继续上演,矿业权一级出让市场将成为一潭死水。

     矿业权二级出让市场虽然由矿业权人决定是否转让,但受各种因素的影响,如果没有一个全国性的矿业权交易所从中撮合,犹如在万把钥匙和万把锁中匹配唯一一个能够打开那把锁的钥匙,很难促成成交、很难构建矿业权交易市场。因此,应当在制度层面上构建矿业权二级交易市场,新修改的《矿产资源法》对矿业权交易市场的构建并没有规定相应的条款,建议《矿产资源法实施条例》有所创新,参照矿业发达国家矿业权资本市场的做法,加入矿业权交易应当在具有矿业权交易资质的矿业权交易所中交易的条款,从而有利于促成成交,激活矿业权交易市场,避免大量矿业权处于呆死状态,切实保障矿产资源安全。

第二个亟需解决的关键问题:

矿产资源压覆问题

   矿产资源压覆问题是决定矿业权生死存亡的重大问题,新修改的《矿产资源法》虽然进行了规制,但规定的太原则,难以操作,应当在《矿产资源法实施条例》予以细化。应当遵守《立法法》和《民法典》的规定,应当尽早废止《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》国土资发〔2010〕137号,因为137号文所规定的限缩性补偿条款,违反了《立法法》和《民法典》的规定,相当于变相剥夺了矿业权人行使用益物权的权利、变相改变了侵权责任制度,与依法治国的国家治理理念相悖。因此,建议《矿产资源法实施条例》回归法治轨道,依据《民法典》中用益物权的规定,恪守侵权责任制度和自愿补偿制度,解决矿产资源应否压覆问题、矿业权人同意压覆的合理补偿问题、压覆单位未经矿业权人同意的侵权赔偿责任。

第三个亟需解决的关键问题:

矿业用地问题尤其是历史用地

合法化问题

 矿业用地问题是决定矿业权人能否用地、能否正常勘查开采、能否脱罪的关键问题。尤其是矿业权人实际已经利用但始终办理不了合法用地审批手续的历史用地问题,若这一问题在《矿产资源法实施条例》的条款中得不到规制,意味着那些已经实际使用土地但没有办理用地审批手续的矿业权人,都顶着非法占用农用地罪、滥伐林木罪、盗伐林木罪的原罪,随时可能被立案侦查甚至定罪量刑。所以,有矿业权、有勘查开采行政许可权,但没有用地权的问题制约着矿业权的良性发展,应当在《矿产资源法实施条例》中解决历史遗留的问题,更应当将矿业用地与矿业权出让同时规划、同时出让,将净矿出让矿业权上升为行政法规的具体条款从而落到实处。

第四个亟需解决的关键问题:

非法采矿罪修改问题

 《刑法》第三百四十三条规定的非法采矿罪依据的是修改前的《矿产资源法》,2025年7月1日开始实施的新《矿产资源法》已经由原来的7章53条修改为8章80条,非法采矿罪的立法基础已经发生了重大改变,《刑法》第三百四十三条应当在2025年7月1日前进行修正。曹旭升律师已经分别于2023年两会和2025年两会前请全国政协委员提出了相应的两会提案。现在的《刑法》第三百四十三条和配套司法解释,只注重金额,未区分有证有许可与无证无许可问题,未考量非法开采量与合法开采占比问题,已经无法适应当前的矿产资源勘查开采现状,让矿业权人人人自危,已经与新修改的《矿产资源法》产生立法冲突,严重阻碍了矿业行业的高质量可持续发展。建议在《矿产资源法实施条例》中对非法采矿行为有所规制,能否行政处理、行政处罚的,不能轻易适用刑罚。

第五个亟需解决的关键问题:

矿业建言:曹旭升建议《矿产资源法实施条例》优先解决十大关键问题

出让区块提供者激励问题

 关于出让区块的提供,新修改的《矿产资源法》中虽有规定,但只是原则性规定,无法操作,应当在《矿产资源法实施条例》中予以细化。但《矿产资源法实施条例(征求意见稿)》中并没有提及对出让区块提供者如何激励,这显然不妥,无法调动社会各界提供出让区块的积极性。历史表明,我国矿产地的发现,大多源于社会各界提供的基础信息。在我国执行申请在先方式初始取得矿业权制度时期,很多矿业权申请人通过各种路径获得区块信息,从而申请并获得了大量矿业权,繁荣了当时的矿业经济。当时的矿政管理机关授予矿业权的方式是依申请被动设置,很少主动设置矿业权,在申请在先方式退出历史舞台后,矿政管理机关很少有主动设置矿业权的积极性,因此出现了多地多年不新设矿业权的现象。而我国保障矿产资源安全的基本前提是国内一定要有足够数量、足够储量、足够产能、足够潜力的矿业权,加之探矿本身是风险投资,国家只能用财政资金支持地质调查,不能用财政资金支撑风险勘查,这就需要国家设置大量的探矿权以保障采矿权的供应。然而我国现有采矿权3万余个,现有探矿权1万多个,也就是我国已经出现了探矿权与采矿权倒挂现象,导致出现了后继无矿可探的潜在危机。如果不在《矿产资源法实施条例》中写入激励提供出让区块的具体条款或不授权自然资源部制定出让区块的具体办法,则我国的矿产资源安全难以得到保障。

第六个亟需解决的关键问题:

勘查和矿山建设过程中形成的工程矿

处置问题

 根据勘查方案和开发利用方案进行勘查和矿山建设过程中,必然产生工程矿,过去矿业权人对工程矿进行直接处置是理所当然的事,处置之后所得资金直接用于补贴勘查和矿山建设。但在国家推行矿产资源有偿使用制度尤其是2020年十五部委出台《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》发改价格〔2020〕473号之后,工程矿处置便成为了十分棘手的问题,有些地方上纲上线将自行处置工程矿的行为认定为非法采矿罪进行立案侦查甚至定罪量刑。这导致矿业权人只能将工程矿进行堆存,由此产生了大量堆存成本。从法理上分析,矿业权人在实施合法勘查、合法矿山建设过程中形成的工程矿,所有权应当归属于矿业权人,矿业权人有权依据《矿产资源法》和《民法典》进行处置,因为经过评审备案的储量报告中必然包含工程矿,矿业权人只要缴纳了相应的矿业权出让收益,该部分工程矿的所有权就应当归属于矿业权人,矿业权人就有权处置自己所有的财产,否则,就是变相限制了矿业权人的矿业权。因此,建议在《矿产资源法实施条例》中,明确规定矿业权人有权处置工程矿。

第七个亟需解决的关键问题:

尾矿库规划问题

 现在,应急部和国家矿山局的规范性文件中,明确规定尾矿库关闭一个才能新建一个。也就是尾矿库的建设正在实行指标制,没有尾矿库的建设指标,则不允许新建尾矿库。而矿山开采过程中,必须会产生尾矿,很少有矿山将尾矿榨干用尽。尤其近几年各地通过招拍挂方式获取的矿业权,大多都是中大矿甚至是超大矿,如果不能为这些大中矿匹配尾矿库,意味着这样的矿山就成了只让吃不让拉的貔貅,尽早会出现问题。建议在《矿产资源法实施条例》中,加入矿业权设置与尾矿库建设同步规划条款,在矿业权出让时,应当根据矿山的生产规模匹配相应的尾矿库的指标,在闭矿后前后,鼓励综合利用尾矿库内的尾矿,只有这样,才能避免矿山滞胀,才能符合科学规律和矿山开发规律,才能有利于矿业企业的良性可持续发展。

第八个亟需解决的关键问题:

开采剥离物归属问题

如上所述,2020年十五部委出台《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》发改价格〔2020〕473号之后,尤其是自然资源部2024年8月2日发布《自然资源部办公厅关于严守土石料利用政策底线进一步完善矿山生态修复激励措施的通知》自然资办发【2024】39号之后,矿业权人只要对开采过程中的形成的剥离物进行处置,轻则被认定为非法采矿要受到行政处罚,重则涉嫌构成非法采矿罪被定罪量刑。无论露天开采还是井采,必然会产生剥离物,这些剥离物是矿体外的土石方,包括表土、围岩、夹石。在砂石价格较低不能综合利用这些剥离物的时代,剥离物作为废物,其处理需要矿山企业建设弃土场进行堆存,从而消耗矿山企业诸多成本;砂石市场疯狂后,剥离物由固体废物变成了抢手货,国家从观望到出场指导再到出台政策,从而摇身一变成为了剥离物的所有人,但不承担剥离剥离物的成本,要求剥离物必须由政府统一平台进行集中处置,否则就认定为非法采矿。上述规范性文件中将剥离物所有权交由国家行使但不让国家承担所有人义务的行为显然违反《民法典》的规定。一旦砂石价格下跌,剥离物将再次成为真正的固体废物,国家将因存放剥离物占用大量财政资金,这将给国家财政带来诸多风险。建议在《矿产资源法实施条例》中,明确剥离物归矿业权人所有,并尽早废止有关剥离物处置方面的规范性文件。

第九个亟需解决的关键问题:

矿业大数据建设问题

 新修改的《矿产资源法》中多个条款涉及矿业大数据问题。矿业大数据是矿业AI大模型的粮食,一旦投喂的矿业大数据不实,将会发生生物放大反应,导致AI大模型失真、失误、失智,这不利于我国矿业行业的宏观管理和微观管理。事实上,目前我国与矿业有关的储量报告、评审报告、评估报告、评审报告、鉴定报告、研究报告中,所涉及的部分数据并不真实、并不有效、并不可靠、并不合法,如果不对这些数据的真实性、有效性、可靠性、合法性进行管理,则直接导致矿业AI大模型中毒。为此,建议在《矿产资源法实施条例》中,加入保障矿业大数据真实、可靠、有效、合法的条款,以利于我国对矿业行业精准管控。

第十个亟需解决的关键问题:

复合型矿业人才培养问题

 随着我国矿业的高速发展,加之新修改的《矿产资源法》中已经对绿色矿山、智慧矿山、双碳矿山作出了明确的规定,这意味着我国矿业由原来的粗放型管理升级为精细化管理后,现在将进入绿色科学管理阶段。只有一技之长的我国现有矿政管理人才、矿企管理人才已经不能适用新阶段的管理,并且我国矿政管理、矿企管理已经出现了管理人员和一线工作人员断档现象。矿业复合型人才培养,迫在眉睫。建议在《矿产资源法实施条例》之中,加入矿业复合型人才培养的条款,让我国矿业和我国矿业走出去不但后继有人,而且还要矿业复合型人才人才辈出。

矿业律师曹旭升

曹旭升,矿业律师,中国农工党党员,北京京师律师事务所矿产资源法律事务部主任,中国地质大学(北京)法学硕士校外导师、自然资源法治研究中心研究员,全国律师协会环资能委委员,北京律协能源自然资源环保委副主任,尼日利亚中国矿业联合会法专委主任,中国老科技工作者协会自然资源分会矿业法治专家委员会(小组)主任(组长),中国地质矿产经济学会资源经济与规划专业委员会副主任、自然资源法学分会常务理事,共享智库理念和智库型跨界增值延伸服务理念提出者,涉矿课题研究者,涉矿一体化服务实践者,废止35号文、修改非法采矿罪、盘活呆死矿、矿业服务一体化产业园区建设推动者,涉矿综合问题解决者,涉矿智库链接者,矿业法治创新研究联盟、矿业人大讲堂、矿业万里行、矿业法治高峰论坛、矿业律师30人论坛、矿业仲裁论坛发起者,国家矿山局法律顾问,最高检刑事申诉专家库专家。

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