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数字经济时代，数据作为新型生产要素，是长期以来待挖掘的“金矿”。当前，我国数据要素市场发展取得阶段性突破，数据资源规模大，具有巨大的潜力和经济效益，尤其是地方政府统筹管理的公共数据资源，体量巨大，几乎占全社会数据资源总量的80％左右，且管理相对规范，权属结构清晰，覆盖领域广泛、质量高、价值大。而就地方国企而言，经过长期的业务发展，也产生了大量的有价值的数据资源。与此同时，我国提速建设数字基础设施，目前已形成网络、算力和应用基础设施全面发展的格局。数字基础设施的崛起为数据资源的高效利用提供了坚实保障。例如，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新兴信息技术基础设施，赋予了数据强大的处理与分析能力，让数据的价值得以深度挖掘和释放；而以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施，则如同数据的“超级大脑”，为数据存储、计算提供了充足的空间与强大的运算力。

在新常态下，人口红利、资源红利、全球化红利等传统经济动力逐步减弱，而数据成为挖掘推动经济转型升级的新动力。面对潜力巨大的数据资产资源，以及与之相关的数字基础设施，如何打破僵局，探寻有效盘活策略，加快释放数据价值，成为摆在地方政府面前亟待解决的重要课题。尤其是在当前经济下行、房地产市场低迷的背景下，盘活存量数据资产资源，对缓解地方财政收支压力，发挥数字经济倍增效应，提升地区经济社会竞争力，有着极为关键的意义。

数据资产资源盘活的核心在于将“沉睡的数据”转化为“可用的价值”，而明确“盘什么”“有哪些数据相关资产资源可盘活”是前提和基础。从广义角度来看，地方政府可盘活的数据资产资源主要包括：公共数据、国有企业数据和数字基础设施。

（一）公共数据

根据《公共数据资源登记管理暂行办法》（发改数据规〔2025〕26号），公共数据资源，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。根据公共数据来源主体分类，可将其分为党政机关公共数据、事业单位公共数据、公用企业公共数据。

（二）国有企业数据

‌国有企业数据‌是指由国有企业在其生产经营过程中形成或合法获取的数据。这些数据包括企业在日常运营、管理、生产和销售等各个环节中产生的各种信息，涵盖工商数据、财务数据、产品数据、经营数据、销售数据、客户信息、研发数据等。这些数据通常存储在不同且独立运行的系统中，虽蕴藏着巨大的价值和潜力，但往往因“数据孤岛”现象导致数据难以整合和分析，数据盘活利用非常有限。这些沉睡的数据资源亟待唤醒，一旦成功打破壁垒，实现互联互通与深度整合，数据将成为驱动企业创新发展的核心引擎，为企业开辟全新的价值增长曲线。

（三）数字基础设施

数字基础设施是数字经济时代的“新型基础底座”，它与数据资源共同构成数字中国建设及数字经济发展的两大基础。近年来，各地政府加快推进数字基础设施建设，为促进数据要素流通、开发、利用提供基础设施支撑。数字基础设施主要包括网络基础设施、算力基础设施、新技术基础设施、数据基础设施和应用基础设施。

1、网络基础设施。通信网络基础设施是实现数据高速传输与互联互通，构建“数据流动的管道”，包括5G/6G网络、物联网、工业互联网、卫星互联网等。

2、新技术基础设施。新技术基础设施主要包括涉及数字孪生、人工智能、云计算和区块链等新型技术的基础设施。它让数据处理和存储变得更加高效和安全。

3、算力基础设施。算力基础设施是提供计算能力的硬件与软件集合，是数据处理、算法运行、业务支撑的核心载体，直接决定数字系统的效率和智能化水平。包括数据中心、超算中心、智能计算中心、边缘数据中心等。

4、数据基础设施。数据基础设施是让数据“供得出”“流得动”“用得好”的一类新型基础设施，具有数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全八大功能。主要包括可信数据空间、数场、数据元件、隐私保护计算平台等数据流通利用设施。

5、应用基础设施。应用基础设施是指深度应用互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术，支撑传统基础设施数字化、智能化改造，包括智慧交通物流设施、智慧能源系统、公共设施数字化改造、数字低空基础设施、“双智协同”基础设施等。

在推进数字经济发展进程中，地方政府面临数据类资产盘活难的问题。核心表现为：其一，数据“散、死、僵”，数据资源分散割据形成“孤岛”、价值沉淀难以转化为现实生产力、要素流通机制不畅导致资产效能低；其二，数字基础设施建设投入大，但部分基础设施资产运营效率有待提高；其三，数字经济产业规模依然弱小，重大项目有效支撑不足，技术应用对实体经济的赋能效应尚未充分显现等。

（一）组建数据集团，整合优化地方数据资产资源

组建数据集团或数字产业集团（以下统称“数据集团”），是推动数据要素市场化配置改革的重要举措，旨在整合和优化地方数据资产资源，打破长期存在的数据资源分散化、碎片化问题，推动数据要素的高效配置与深度应用。通过构建地方数据管理局和数据集团“一局一公司”协同工作方式，坚持政府引导＋市场化运营理念，将优质数据资产资源注入数据集团，以市场化、专业化为导向，探索数据资源的商业化运营模式。

数据集团组建包括新设组建和改组组建两种方式，前者是指全新设立数据集团，比如延安数据集团、江苏省数据集团等，后者主要是改组现有的数据类公司、信息科技类公司而形成数据集团，比如成都数据集团、赣州市数字产业集团有限公司等。在此过程中，地方政府需立足地方发展战略、产业升级方向及国资布局重点，系统谋划数据集团的功能定位与核心使命，明确其服务地方数字经济发展的主攻方向与重点任务。

无论是新设组建还是改组组建，都会涉及数据类资产资源的整合重组，因此地方政府需要对辖区内的数据类资产资源进行全面、系统的盘点与梳理，并分析相关资产资源整合的可行性及整合方式。整合注入的数据资产要具有可经营性，并且与数据集团的定位和业务相匹配，主要包括：（1）数字基础设施资产；（2）公共数据运营权，通常需要依法获得地方政府授权；（3）数据科技类、数据流通与交易类、数字经济板块等相关国有股权；（4）数字政府、智慧城市等相关股权或资产。

结合各地发展实践，数据集团主要聚焦数字基础设施、数据开发运营、政企数字化转型服务、数字产业投资等方面开展业务，推动地方数字产业化、产业数字化，服务城市治理、产业升级、社会民生、企业数字化转型等。

（二）开展公共数据授权运营，解锁公共数据潜能

推动公共数据资源的开发利用与价值转化，是释放我国数据要素价值的关键举措。公共数据的开发和利用有三个路径：一是政府部门之间数据共享；二是政府部门向社会开放；三是公共数据授权运营。公共数据共享和开放已探索实践了20多年，但仍存在共享开放数据规模不大、质量不高等问题，主要是大量高价值公共数据都是涉敏涉密数据，无法直接开放，数源部门没有资金也没有数据加工处理能力，同时还要承担数据安全风险。而公共数据授权运营是解决公共数据不能共享开放、不敢共享开放的有效手段和方法，并且在实现数据经济价值方面优势显著。政府可通过收取授权费用、参与项目收益分成等方式，实现公共数据的经济价值，同时也为公共数据的持续管理和维护提供资金支持。运营主体则通过对数据进行商业化开发和利用，获得相应的利润回报。积极推动公共数据授权运营，解锁公共数据潜能，已成为各级地方政府的核心工作任务之一。

地方政府结合当地实际可以采取整体授权、分领域授权、依场景授权等模式进行公共数据授权，各种授权模式适用范围及典型地区详见下表。

从各地实践看，整体授权是公共数据集中授权是各地比较倾向的一种方式，该种模式操作相对简单，更利于公共数据统筹规划和协调从而形成规模效应，同时安全可信度高，能避免国有资产流失风险。比如上海市授权上海数据集团开展公共数据授权运营业务，上海数据集团被授予公共数据加工权、数据产品和服务运营权以及平台运营权等。作为上海市公共数据授权运营主体，上海数据集团在授权范围内，依托统一规划的公共数据运营平台提供的安全可信环境，实施数据开发利用，并提供数据产品和服务，以公共数据为牵引，加快实现公共数据、行业数据、社会数据资源的整合与布局。

而福建省、贵州省、成都市等实行“运商分离”或“管运分离”策略，即地方政府统一先将公共数据整体运营权授予地方国有独资企业（数据集团、大数据公司等），由其作为一级开发主体负责公共数据平台建设和运营，通过平台进行公共数据汇聚、存储、管理。而数据使用单位作为二级开发主体，申请对公共数据的开发利用。该模式对一级、二级开发主体进行清晰的权责定位，分别负责公共数据初加工和深加工，形成“一级预处理，二级深加工”的合作模式。

（三）推动数据资产化，释放数据要素价值

站在地方国企角度，越来越多企业已经意识到了数据的重要性，但仍有大量的数据未被充分利用，究其原因，主要有：数据孤岛现象严重、数据质量不佳、数据驱动文化缺乏、数据相关人才短缺等。地方国企应该通过数据资源汇聚、数据资产入表、数据产品开发、数据资产创新应用等方式盘活自身及公共数据资产资源。

图1 数据资产化实施路径

1．多元融合，推动数据资源汇聚

地方国有企业应加强内外部数据的采集、汇聚，推动跨领域、跨行业、跨区域数据资源共享、融合创新与聚合增值。

内部数据主要是指企业在日常运营中产生的大量数据。这些数据通常存储在不同且独立运行的业务系统中，为了集中管理这些数据，企业应建立数据中台或数据仓库，将各部门、各业务系统的数据统一汇总到平台上，进行整合和共享，以打破信息孤岛，实现数据的互联互通。

外部数据则是指企业从外部渠道获取的数据。企业可通过交换共享、向第三方数据商购买、资源置换、公共数据授权、企业授权等多种方式，依法依规采集外部数据。获取外部数据后，企业需要运用适当的数据处理技术对数据进行清洗、脱敏、标准化等，并将多个数据源中的数据进行归一化处理，整合到统一的数据中台或数据仓库中，方便后续的数据开发利用。

2．理顺流程，推进数据资产入表

‌数据资产入表是指将企业的数据资源以资产的形式纳入财务报表中进行管理和计量。这一过程主要工作包括：数据资源识别、数据资产类别确认、成本归集与分摊（初始计量、后续计量）列报与披露等。数据资产入表是盘活数据资产的关键途径。借助入表，企业能把原本零散、无形的数据资源，以直观的资产形式呈现于财务报表。这不仅让企业管理层与投资者清晰洞察数据资产价值，筑牢盘活认知根基，还赋予数据资产精准的价值评估与规范的会计处理，为盘活工作提供有力支撑。同时，入表后企业可依据数据资产合理调配人力、物力、财力，将其用于抵押、质押以获取资金，激发企业在多元业务场景中挖掘数据资产的创新应用，推动数据资产盘活与增值。

2024年1月1日起，数据资产被纳入会计核算范畴，地方国有企业纷纷加快数据资产入表步伐。从数量分布来看，城投类企业表现得最为活跃。截至2024年底，全国完成数据资产入表的非上市公司达228家，其中城投类企业（含城投及类城投）194家，占比达85%。这一现象与城投企业天然的公共服务属性及海量数据资源禀赋直接相关，其在城市运营中积累的交通、水务、市政等核心领域数据，成为资产化的核心底座。从区域来看，东部领跑，经济强省成核心试验田。山东国企数据资产入表数量居首，江苏、浙江紧随其后。从入表数据类型来看，涉及的数据类型种类繁多，主要包括交通运输、公用事业、公共信息、农业、金融、城建、文旅等领域数据，但总体集中在交通运输与公用事业领域。

3．场景牵引，推动数据开发利用

数据开发利用是实现数据驱动发展的核心引擎，也是释放数据要素价值、赋能产业数字化转型的核心环节。《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》（国数政策〔2023〕11号）提出通过实施“数据要素×”行动，发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势等多重优势，推动数据在智能制造、智慧农业、商贸流通、交通运输、金融服务、科技创新、文化旅游、医疗健康、应急管理、气象服务、智慧城市、绿色低碳等不同场景中应用，充分发挥数据要素的放大,叠加，倍增作用。2025年4月2日，在国家数据局举行的新闻发布会上，国家数据局有关负责人表示，拓展数据资源开发利用深度广度，以更大力度推进公共数据、企业数据开发利用，是2025年数据工作的重点之一。

地方国有企业应立足自身数据资源禀赋，深度结合业务发展需求与经营管理实际，通过系统化的数据挖掘与价值提炼，以场景应用为核心驱动力，加快数据产品开发进程。数据产品体系可归纳为数据集、数据服务、数据应用三大核心类别：

4．创新应用，加快数据价值变现

在数据资产入表的基础上，地方国企通过数据产品交易、金融创新应用等方式实现数据资产价值变现。

数据产品交易是最为直接的一种变现途径，以数据产品作为交易标的，进行的以货币或货币等价物交换数据使用权和市场化流通的行为据国家数据局相关统计，2024年，中国数据生产量同比增长20%，全国数据市场交易规模超1600亿元，同比增长30%以上。

数据资产金融创新应用主要包括数据资产质押融资、数据资产增信、数据资产出资入股、数据资产信托、数据资产证券化、数据知识产权证券化等方式。近两年数据资产金融创新应用提速，不断创造“全国首单”，点“数”成“金”释放数据资产价值。据有关数据统计，截至2024年12月，全国数据资产融资规模为13.9亿元，其中地方政府的平台公司融资金额为7.5亿元，占比53.63%。