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由于在与苏联建交问题上的摇摆态度受到国内各界的强烈批评，1924年2月中旬，北洋政府被迫接受苏联全权代表加拉罕的意见，即首先相互承认，再谈两国间的各种悬案，但建议先行议定一份大纲协定。

加拉罕对此表示同意。

接下来，双方经过三个多月的起草、修订、补充、争执以及过程的断续与反复，5月31日，两国代表正式签订了《中俄解决悬案大纲协定》、《暂行管理中东铁路协定》，以及另外几份附属文件。大纲规定：

1、《协定》签字后，两国即恢复外交关系，并在一个月内举行双边会议，商定解决所有历史问题的详细办法；

2、废止帝俄时期与中国签订的一切条约和协定；

3、苏联政府承认外蒙古完全为中华民国领土之一部分，并尊重中国在外蒙古的主权；

4、在两国的领土范围内，不得存在以暴力反对对方政府的各种机关团体及其行为；

5、中东铁路之主权属于中国，但因铁路及其所属产业由帝俄置办，中国政府可以同苏方议价赎回。赎回之前，中东铁路由中苏协议共管。

6、苏联政府放弃帝俄在中国的全部租界及其特许权；放弃庚子赔款的俄国部分；取消治外法权和领事裁判权。

　　　《中俄解决悬案大纲协定》文本局部

《中俄解决悬案大纲协定》的签署，即宣告了两国正式建立外交关系。然而，由于受到协约国公使团的干涉，北洋政府竟一时不敢接受苏方互派大使的要求。

这时候，由于奉系军阀张作霖已经公开宣布“自治”，且高调宣称不承认《中俄解决悬案大纲协定》及《暂行管理中东铁路协定》，他同时指责北京中央政府丧权辱国。

因此，鉴于中东铁路实际处在张作霖的地盘上，加拉罕只得派代表前往奉天与张作霖谈判，并于9月下旬达成了所谓的《奉俄协定》，规定中东铁路的具体问题由奉、苏会谈解决。

就在北洋政府高声抗议加拉罕与张作霖“私定”中东铁路事宜之际，第二次直奉战争爆发，直系政府任命冯玉祥为“讨逆军”第三军总司令，率军出古北口迎战张作霖。

　　　　　　　冯玉祥

不料在10月23日，冯玉祥突然阵前倒戈，带兵返回北京包围了总统府，并监禁了通过贿选上位的大总统曹锟。这就是中国近现代史上著名的“北京政变”。

北京政变后，奉系入关。张作霖请出前几年被赶下台段祺瑞再度出山，担任北京中央政府的临时执政。

按照《中俄解决悬案大纲协定》的规定，中苏双方须在协定签署后一个月内举行双边会议以协商解决所有悬案，却因各种各样的问题而搁置下来。比如互派大使问题，旧俄使领馆的移交问题，以及第二次直奉战争等。

面对混乱不堪的中国政局，苏联政府认为，既然已经得到了中国的承认，也就不急于同北洋政府举行双边会谈了。这事一直拖到1925年12月1日，加拉罕回国述职后再度返华，双方才开始正式会谈。

然而此时，苏联基本上厌倦了同北洋政府打交道，双方断断续续地谈了一年多，都处于争执不下的状态。因为，苏联已经把目光投射到了南方的国民党身上。

1926年7月，在苏联的援助下，广州国民党政府发动了北伐战争，北洋政府与苏联关系恶化，苏联驻华大使加拉罕离任回国，中苏的双边会谈就此中止。

落地的桃子竟然就这么掉进深水沟里去了！

1、国内政局动荡

北洋政府时期，中国国内政局极为不稳定。内部派系林立，军阀割据，中央政府权威实在有限，难以有效推行对外政策。同时，国内局势的混乱使得双方的协定在执行过程中缺乏强有力的政治支持和执行力。

2、苏联的扩张主义政策

尽管苏联在《中俄解决悬案大纲协定》中承诺尊重中国的主权和领土完整，但其实际行为却与协定精神相悖。苏联在外蒙古问题上的态度尤为明显。

早在1921年，苏联就支持外蒙古独立，并在1924年正式承认了外蒙古的独立地位。尽管后来苏联承诺不干涉中国内政，但实际上苏联继续在外蒙古进行军事和政治渗透，导致外蒙古问题成为中俄关系中的一大悬案。

此外，苏联在中东铁路问题上的态度也较为强硬，试图通过控制铁路来扩大其在东北地区的影响力，这与中国的主权诉求产生了直接冲突。

3、中东铁路问题的复杂性

中东铁路是《中俄解决悬案大纲协定》中的核心议题之一。协定规定，中东铁路由中苏两国共同管理，但实际上苏联通过其在铁路管理中的优势地位，继续对铁路进行控制。中国政府虽多次提出收回铁路管理权的要求，但由于苏联的阻挠，始终未能实现。

此外，中东铁路涉及复杂的国际利益，特别是日本在东北地区的势力范围，使得问题更加复杂化。苏联与日本之间的博弈也影响了协定的落实。

4. 国际局势的影响

上世纪二十年代波诡云谲的国际局势，也对《中俄解决悬案大纲协定》的落实产生了重要影响。

苏联在成立初期面临着西方列强的孤立和敌视，尤其是英国、法国、美国等国家对苏联的封锁和遏制政策，使得苏联在国际上处于相对孤立的地位。为了打破这种局面，苏联试图通过与中国建立外交关系来保障其在亚洲方向的安全，这对中国来说无疑是收回失地的绝佳机会。

然而，西方列强对苏联的敌视态度，严重影响了深受列强控制的北洋政府的决策，使其在落实《协定》的过程中不得不看列强的脸色。说白了，这就是弱国无外交。

5、中俄两国的长期不信任

自19世纪以来，沙俄通过一系列不平等条约侵占了中国大片领土，特别是《瑷珲条约》和《北京条约》，使中国失去了外东北和乌苏里江以东的领土。这种历史积怨使得中国对以俄联邦为主体的苏联的意图始终抱有怀疑。

尽管苏联在十月革命后宣称放弃沙俄时期的侵略政策，但其实际行动并未完全消除中国的疑虑。因此，中国政府在落实协定过程中表现得较为谨慎，甚至在某些问题上采取了拖延的态度。

6. 中国国内民族主义情绪的上升

在那个年代，中国的民族主义情绪日益高涨，特别是五四运动后，反帝反封建的思想深入人心。在这种背景下，北洋政府难以在协定落实过程中做出过多让步，导致协定在实际执行中遇到了巨大困难。

综上所述，《中俄解决悬案大纲协定》未能落实的原因是多方面的，既有中国国内政局动荡、民族主义情绪上升等内部因素，也有苏联的扩张主义政策、国际局势的复杂影响等外部因素。

中俄两国在历史积怨和现实利益上的矛盾，使得双方的协定在实际执行过程中难以取得实质性进展。这一历史事件也反映了20世纪初期，中国在应对外部压力和维护国家主权过程中的艰难处境。

我在上面操着八股式的官腔官调，东拉西扯地总结了这几条，不一定对。但乍看之下还算圆滑，就当自我安慰一下吧。