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在全球气候变化加剧与公共卫生事件频发的双重挑战下，城市面临着前所未有的复合型灾害风险。传统单一功能的防灾设施难以应对极端情景下的弹性需求，如何提升城市韧性、统筹安全与发展，成为当前城市规划建设的重大课题。“平急两用”公共基础设施作为一种兼具日常服务与应急响应能力的创新型设施，正是破解这一难题的关键策略。该类型设施通过功能复合与动态转换，实现“平时服务民生、急时保障安全”的双重目标，成为提升城市韧性的核心抓手。本文系统性地回应了这一时代需求，不仅深入剖析了“平急两用”的核心概念与演进历程，更创新性地构建了多维度的规划框架与实施路径，为这一新兴领域的理论发展与实践操作提供了重要支撑。

自新冠疫情暴露城市应急短板以来，我国逐步构建起“平急两用”公共基础设施政策框架。2023年7月，国务院出台《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，首次明确设施分类、建设标准与配套政策体系，将旅游居住设施、医疗应急服务点、城郊大仓基地纳入重点建设范畴。2024年自然资源部《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》创新性地提出“战略留白+弹性管控”空间治理策略，要求将平急转换功能深度融入国土空间规划体系。政策演进过程如图1所示，总体呈现目标导向转变、实施范围扩展和治理工具创新三大特征。

当前，我国学者积极响应国家政策，对“平急两用”公共基础设施进行了研究。在规划方法论层面，现有研究主要沿着两条路径推进：一方面，学者们通过构建“平急需求评估模型”与“空间适配度评价体系”，系统探索设施规划实施的可行性路径；另一方面，针对平急转换的工程技术难题，相关研究聚焦于建设标准体系重构、功能转换机制优化和建筑空间弹性设计等关键技术突破，形成了具有可操作性的规划解决方案。制度创新维度则呈现出跨学科研究特征，研究者将韧性城市理论引入设施全生命周期管理，构建了涵盖规划、建设、运营维护、评估等环节的韧性评价模型，为设施空间布局优化提供了量化决策依据。通过对国际典型案例的横向分析，学术界提炼出“规划引领–政府监管–资本协同”的三元驱动机制，为我国平急两用设施的可持续发展确立了制度框架。这些研究不仅深化了理论认知，更为实践应用提供了多维度的参考体系。

文章首先厘清了“平急两用”公共基础设施的独特内涵（表1）。与以往侧重单一灾种的“平战结合”（应对军事冲突）、“平灾结合”（应对自然灾害）或“平疫结合”（应对公共卫生事件）理念不同，“平急两用”是对这些概念的延伸，是对应急场景的综合考虑，是对韧性城市理念、韧性国土空间建设的演进，其核心在于应对复合型、多场景的突发公共事件，典型场景同时囊括了自然灾害与公共卫生事件。

尽管意义重大，但当前“平急两用”设施的建设仍面临一系列核心挑战：概念定义尚需统一、标准体系碎片化、规划体系不完善、空间匹配度不足、全周期管理机制缺失等。

作为韧性城市治理体系的关键构成，“平急两用”公共基础设施规划需构建多维度需求响应机制。其核心方法论应涵盖三个递进层级：首先，建立多规协同的决策框架，将设施建设深度嵌入国土空间规划体系，实现与应急管理体系、综合防灾减灾规划和城乡发展专项规划的时空耦合；其次，基于全灾种覆盖原则，运用情景推演模型，测算极端灾害条件下的安置容量、隔离密度和物资流通阈值，进而确立“急时”功能供给的量化基准；最后，构建全周期实施路径，通过“需求愿景–功能适配–时序管控”的闭环机制，统筹规划建设与运营维护管理的动态衔接。针对这些问题和需求，研究并未停留在理论探讨上，而是提出了一个具有创新性与操作性的“三维一体”规划建设整体框架（图3）。

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“平急两用”公共基础设施规划路径

针对国家标准缺失的问题，文章创新性地引入霍尔三维结构模型，构建了涵盖逻辑维（规划–建设–转换–运营维护）、知识维（设施类型）、时间维（阶段流程），同时具有层级适配性的“平急两用”公共基础设施标准体系建设规划路径框架（图4）。这一框架旨在解决“建多少、在哪建、怎么建、如何转换、如何管理”等全过程问题，为“平急两用”设施的规范化、标准化建设提供了清晰的技术路线图。

本文提出了“4+2”分场景响应机制与层级化空间治理体系。“4”即保障生存的基础维度：物资保障、人员安置、交通疏导、医疗救护；“2”即支持救援的专业维度：综合救援与安全避难。通过“国家–区域–城市–街道”四级协同治理，实现从宏观战略到微观管控的落地。基于分灾种最大灾害效应分析框架，应建立“空间韧性基底–功能弹性转换”协同机制：常态运营阶段整合医疗、文旅、智慧服务等全生活链要素，构建开放共享的宜居空间；应急转换阶段则通过存量空间功能转换与增量设施精准配置，形成指挥调度、避难安置等核心功能保障体系。同时，强调数字化治理，提出通过构建数字孪生平台，实现设施全生命周期的智能监测、预警与调度，让空间治理更加精准、高效，最终形成“平急协同、多规联动”的韧性城市治理范式。

本文构建了以平急转换机制为核心的技术体系，建立了一套包括检查评估、日常运营维护、预警响应、应急处置在内的全周期管理规范（图5）。同时，本文强调了制度保障与多元协同的重要性，建议创新投融资模式（如PPP模式、弹性供地）和完善法律法规，以激发政府、市场、社会多元主体共同参与的积极性。创建城市级智能决策系统，集成BIM+GIS全生命周期管理平台与物联网感知网络，实现基础设施健康状态的动态评估与平急转换的数字化映射。该体系可通过技术迭代、制度创新与数字赋能的协同作用，有效破解设施管理碎片化难题，形成“规划–建设–运营维护–应急”的全链条治理范式。

“平急两用”公共基础设施建设是韧性城市与韧性国土空间理念的重要实践。本文的研究不仅系统性地梳理了其理论脉络，更重要的是还提供了一套可供操作的规划方法与路径工具，对推进国家“三大工程”建设具有重要的参考价值。未来，这一领域的深入研究可在以下几个方面继续深化：一是进一步完善国家与行业标准体系，推动跨部门、跨层级的标准统一；二是深化数字技术赋能，利用大数据、人工智能优化设施布局与应急决策；三是探索可持续的商业模式和融资机制，吸引更多社会资本参与，确保设施的长期良性运营。