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信息技术与管理应用

Information Technology and Management Application

张帆，首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院研究员，Email：zhangf @cueb.edu.cn。

公共价值创造是政府的重要战略目标。长久以来，政府运行保障部门的工作都被定位为“辅助性”的政府内部管理活动，其结果便是该部门的履职过程鲜少与公共价值创造相关联。然而，随着政府数字化转型的加速，作为数字机关建设的关键性部门以及联结政府自身管理与社会公共事务治理的枢纽性部门，政府运行保障部门的公共性日益凸显。由此，本文首先阐述了公共价值创造理论与政府运行保障管理实践的契合性，然后探索构建了政府运行保障管理情境中的战略三角模型，识别了其持续演进、优势牵引和动态平衡的特征，再以该模型审视并发掘了浙江、山西和四川三省分别在使命管理、政治管理和运作管理维度的优势，分析了其之所以能顺利启动改革且持续获得政府运行保障体系优化和能力提升的原因。

政府运行保障；公共价值创造；战略三角；数字机关

党的十八大以后，机关事务部门逐渐从幕后走向前台，基本形成了从传统机关事务管理转向现代政府运行保障管理的发展路径，确立了“以集中统一为方向、法治化为引领、标准化为抓手、数字化为支撑”的改革方略。目前，随着政府数字化转型的深化，加快打造协同高效的数字机关，提高政府运行效能，也成为政府运行保障体系建设的关键性目标。

然而，纵观全国各级各地的改革实践，政府运行保障体系与能力建设的进程和效果却存在较大差异：在部分省份，政府运行保障领域的改革总体推进缓慢，管理理念滞后、组织机构薄弱、核心职能模糊、人才技术缺失等问题依然突出；在另一些地区，机构职能、流程方法、成本绩效等方面的改革举措虽时有出台，但由于缺乏长远战略规划和系统性设计，改革很难获得持久的动力或形成有效的合力，因此断续性特征明显。

区别于诸多改革迟滞和断续的地方案例，少数省份却以独特的创新举措和改革成效脱颖而出。例如，浙江将数字机关建设融入“最多跑一次”“两个先行”等全省改革大局中，创造性地推出了公务用车“全省一张网”，探索性地构建了长三角机关事务协同发展新格局。山西率先将政府运行保障部门转变为省委工作机关，出台了国内首部机关运行保障地方性法规。四川以推进政府运行保障标准化为起点，以标准化带动信息化，初步建立起了“一体两翼”的现代政府运行保障体系。那么，究竟是什么原因促使这些地区不仅能顺利启动改革，而且能长期保持创新动力，持续获得政府运行保障体系的优化与能力的提升？

本文认为，集中统一、法治化、标准化、信息化等举措更多集中在改革的技术路线层面，实际缺乏价值层面的统合与引领；浙江、山西和四川的改革之所以卓有成效，是因为这些省份的政府运行保障部门或是在更宏大的改革愿景中明确了自身的使命定位，以此带动了相关领域的结构调整、流程优化和技术提升，或是在政治授权和技术突进中慢慢形成了价值共识，从而确立了系统性改革的长远战略规划。而上述过程，如果借助美国学者Moore提出的公共价值创造战略三角模型进行分析，可能会获得更加清晰的图景。

图1 公共价值创造战略三角模型

其中，使命管理，就是要将创造公共管理者与所有利益相关者共同协商确定的公共价值作为组织运行和发展的目标。政治管理，就是要积极争取支持力量、化解阻碍力量，在本部门与上级部门和公众的互动中尽力营造有利的授权环境。运作管理，就是要通过组织结构、文化、流程、技术、人员、物资等方面的调整，尽力整合、优化组织资源，以达成组织目标、完成组织使命。

由于战略三角模型中的三个要素相互关联、缺一不可，所以Moore主张公共管理者应通过谋求价值目标、授权环境和运作能力三者之间的平衡来实现公共价值创造。

2.战略三角模型的应用情境及其调适

创造公共价值日益成为公共管理研究者和实践者所推崇的行动指引，被广泛应用于公共管理价值重构、政府职能创新、流程工具优化以及公共服务递送机制构建等领域。

其中，为了使发端于美国背景的战略三角模型更好地适用于中国实践，不少研究者对该模型做了适度调适。例如，黄英等不仅将党的权威置入政治管理维度，还将党的领导贯穿于运作管理全过程。韩晓莉将战略三角模型、以公共价值为基础的绩效治理理论（PV-GPG 理论）与“两山论”相融合，构建了适用于中国情境的环境公共价值创造过程分析框架。

应该说，战略三角模型为公共价值创造提供了行动策略，但作为一种静态的、单一层级、单一时间截面的分析框架，其局限性也较为明显。该模型无法解读多层级政府间的互动，也无法呈现公共价值创造过程中各维度的张弛，以及战略三角本身的动态变化。针对上述不足，国内学者初步提出了模型修正思路。例如，嵌套型战略三角将国家治理层面、中间层级治理层面和基层治理层面的政府战略管理叠加在一个系统中。通过对邻避型群体性事件危机周期的动态诠释，钟俊弛等描述了战略三角从制衡到失衡再到恢复均衡的过程。

（一）公共价值创造理论与政府运行保障管理实践的契合性

1.公共价值创造是政府运行保障部门的重要战略目标

在以往几十年的理论研究和改革实践中，机关事务都被视作机关政务的对应物；两者分别指向政府的内部行政行为和外部行政行为。而从机关事务管理到政府运行保障管理，研究者们对新概念的内涵外延虽有不同见解，但主流观点仍将后者定义为“为了保障政府正常运行，以公共资金为来源、以空间物质条件和服务的供给为内容的内部行政管理活动”。将政府运行保障管理视作“内行政”，其结果便是鲜少有人将该部门的履职过程（包括决策、执行、监督和评价等）与公共价值创造相关联。

然而，本文认为，过去数十年，机关事务管理虽然以向政府其他部门提供空间性物质条件及其附属服务为核心任务，但其履职直接影响着政府运行效能，从而间接影响着政府向社会所提供的公共服务质量。因此，加强和改进政府运行保障，不仅能使其直接服务对象满意，也能使其授权部门和社会公众满意。而如果公众对政府运行和管理的过程感到满意，那么这一过程就创造了公共价值。

事实上，随着国有资产管理日益成为政府运行保障的关键职能，对相关部门来说，政府资源管理者这一角色定位也逐渐变得与机关服务提供者同样重要或更为重要。而政府资源和国有资产的种类繁多，既包括办公设备、公务用车等消耗性资源，也包括机关用地、办公用房、数据资产等具有保值增值性的资源。对公共管理者来说，如果能将政府资源用于最有价值的地方，就实现了公共价值创造。因此，节约利用消耗性资源，优化利用增值性资源，既是政府运行保障管理的重要目标，也是相关部门公共价值创造的关键任务。

目前，随着政府运行保障体系的构建，相关部门也“逐渐由一个政府内部服务部门转变为一个联结政府自身管理与社会公共事务治理的重要部门”。一方面，该部门的某些业务已与社会公共服务融为一体，其履职已涉及全社会范围内的资源分配与调度。例如，政府采购体现了国家的产业政策导向；集中办公区建设改变了城市空间规划和区域经济布局。另一方面，在对机关运行资源进行统筹管理的同时，政府运行保障部门也扮演着推进国家治理现代化的积极角色。

政府运行保障本质上是行政优益权的行使过程。正是由于该过程在国家治理体系中的地位和作用日益凸显，将其纳入依法行政的范围，也越来越成为行政法完善和发展的重要任务。

因此，政府运行保障部门并不是区别于政府其他部门的“辅助性”机构；将其定义为“内部管理”机构也并不准确。作为国家治理和政府管理的重要组成部分，政府运行保障管理的基本属性同样蕴含着公共性，其重要战略目标同样是公共价值创造。

2.战略管理是政府运行保障部门创造公共价值的有效工具

目前，推进数字机关建设已成为构建协同高效的政府数字化履职能力体系的主要任务之一。政府运行保障部门作为确保政府高效有序运转的主责部门，其在数字机关建设中的重要地位无可替代。一方面，通过推进一体化协同办公体系建设，可简化政府内部办事流程，整合跨层级、跨地域、跨部门的政府人、财、物数据信息，从而提升政府运行效能和政府运行资源的配置效率。另一方面，作为政府集中采购的管理者，通过前瞻性和示范性的采购战略，可为政府引入安全、高效的数字技术产品和服务，进而搭建起政府数据管理和决策管理的框架，同时，也可为各部门提供规范便捷的数据分析工具，使其能在降低成本、确保安全的前提下，更好地利用数据资源，作出更科学的决策。

当然，要肩负起推进数字机关建设的重任并非易事，政府运行保障部门还需经历理念转变、职能优化、机构调整、流程再造等一系列深刻变革；而这些改革创新的整体设计与长远规划，都与政府战略管理密切相关。

（二）政府运行保障管理情境中的战略三角模型

1.基本内涵

政府运行保障管理情境中的战略三角模型同样由使命管理、政治管理和运作管理三个维度构成。

其一，使命管理。政治机关是中央和国家机关的鲜明本色，政治性是中央和国家机关的第一属性。作为机关服务的提供者和政府资源的管理者，政府运行保障部门的政治性体现在保障党和人民事业发展、服务党和国家中心工作、提高国有资产管理效能、推进勤廉机关建设等多个方面。

而公共价值始于公众需求，如果将政府运行保障管理置于政府与社会的关系格局中进行解读，其政治性与公共价值创造之间的一致性也不难确认。政府运行保障管理是转换并利用政府基于行政优益权而获得的公共资源的过程。公共资源始终是稀缺的，政府每项履职都意味着资源的损耗。因此，以有限的公共资源，最大程度地实现机关事务的高质量发展，无疑就是公众对政府运行保障部门的最大期望。在实践中，公众对三公经费、楼堂馆所和公务用车等问题较为关注，对其中出现的腐败现象较为敏感，也在一定程度上印证了这一点。

当然，强调公共资源利用的效率、效益和效能，并不意味着公众忽略了政府运行保障的非任务性价值。因为公平、透明、责任等价值目标，本身是高质量发展的应有之义。在公共价值创造的过程中强调政府运行保障的经济性，也并不意味着弱化其政治性、大局性和人民性。因为对于资源管理部门而言，“坚持勤俭办一切事业”正是其政治性和人民性的突出重要体现。

其二，政治管理。政府运行保障的核心是对政府运行资源的统筹管理。资源因其所具有的特殊属性，不可避免会衍生出异常复杂的利益关系，进而在一定程度上引发政府运行保障部门和其管理对象以及合作对象之间的利益冲突。

目前，我国的政府运行保障体系还不健全。一方面，从中央到基层，政府运行保障部门的地位和作用呈现出自上而下的“层级递减效应”。另一方面，涉及政府运行保障管理的制度基础比较薄弱，相关法律法规不仅位阶较低，而且彼此之间存在冲突。

因此，政府运行保障部门如果想协调利益冲突，形成跨部门协作，进而顺利推进改革，就必须获得更充分的政治与法律支持。而提升本部门在政府权力序列中的地位，一方面需要行为法定赋予其履职的权威性，另一方面，也需要该部门积极提升其管理能力与专业水平，使其成为政府运行保障领域的兼具权威性和专业性的改革枢纽。

其三，运作管理。提高服务产出的数量和质量、降低成本、更好地识别公众需求并给予及时反馈、提高组织运营的公平性、确保组织持续的创新力，是运作管理的基本原则。“一体两翼”发展思路的提出，使政府运行保障管理在组织、流程和技术变革方面有了较为清晰的路径。

其中，集中统一管理体制改革包含了统一规划、制度、标准和集中权力、资源、机构等多项诉求，其推进将有效解决我国政府运行保障领域中长期存在的管理、服务方式碎片化问题。而标准化、信息化由于蕴含着秩序、体系、科学、效率等逻辑，其推进将极大助力于相关部门对大量繁杂的机关事务的有效处理。

然而，公共价值最初由政府绩效产生，无论什么改革举措，都只有在机制明确、成本合理时，才能获得公众的支持。因此，在推进“一体两翼”建设的过程中，既要避免“同质化发展”造成的供需失衡、资源浪费，也要避免过度追求新兴技术而产生的技术悬浮和设备闲置。

2.主要特征

不同于多数应用情境中静态的、均衡的、单一时间截面的分析框架，政府运行保障管理情境中的战略三角模型具有以下特征：

其一，持续演进。我国的政府运行保障体系改革从探索后勤服务社会化开始，其间经过了全面实现管理科学化、保障法制化和服务社会化阶段，目前正向着规范化、精细化、高效化和智慧化加速推进。新时代赋予了政府运行保障新的内涵。为了更好地迎接历史机遇和现实挑战，相关部门将在使命管理、政治管理和运作管理三个维度不断推进公共价值创造。

其二，优势牵引。政府运行保障部门在政府权力序列中并不突出，类似“一把手”工程或“一票否决”制这些强有力的任务推进工具在相关领域也鲜少出现，因而多数地区并不具备同步改进使命管理、政治管理和运作管理的资源和条件。由此，从某个优势维度入手，以局部优化带动整体升级，正是多数地区推动政府运行保障体系改革的可行之法。

其三，动态平衡。由于使命管理、政治管理和运作管理三个维度并非同步升级，所以政府运行保障管理情境中的战略三角将在“初始三角”“优势三角”和“目标三角”三种形态中持续转换，呈现出从均衡到失衡再到均衡的动态平衡的过程。

此外，由于我国的政府运行保障管理基本遵循分级负责的原则，所以无论何种形态的战略三角，本文都暂时未采用多层级“嵌套”的思路进行分析。

如前所述，浙江、山西和四川三省的政府运行保障部门以各自独特的创新举措和显著的改革成效在实践中脱颖而出。本文认为，三地的成功并非偶然，而是各自从使命管理、政治管理或运作管理优势维度入手，以局部优化带动整体升级的结果。由此，三地的改革发展也呈现出从“初始三角”到“优势三角”再到“目标三角”的动态变化过程（参见图2）。其中，“初始三角”“优势三角”“目标三角”对应的时间段分别是“十二五”规划起始（2011年左右）、“十三五”规划期间（2016-2020年）和“十四五”规划完成（2025年左右）。

图2 浙江、山西、四川政府运行保障管理的战略三角模型演进

（一）初始三角

2012年是我国政府运行保障管理改革深化的一个重要节点。党的十八大以后，“国家治理体系和治理能力现代化”逐渐成为探讨机关事务管理的基本语境。2012年颁布的《机关事务管理条例》不仅明确了机关事务管理的主要职能，也为之后出台的一系列重要规章提供了制度基础。为响应“全面从严治党”这一战略部署，2013年，《党政机关厉行节约反对浪费条例》印发实施。同年，“国务院机关事务管理局”更名为“国家机关事务管理局”（简称国管局）。此后，国管局逐步加强了对地方部门的业务指导，也推动了地方改革试点的广泛开展。

而在此之前，各地的机关事务管理基本以持续推进后勤服务社会化改革为主要目标。2000年以后，省级机关事务管理局虽陆续增加了政府采购、行政事业单位国有资产管理、公共机构节能等职能，但管理机构条块分割、管理权责混乱、管理理念滞后等问题仍普遍存在（参见表1）。

表1 浙江、山西、四川政府运行保障管理的初始三角

（二）优势三角

1.浙江：“使命”优势三角

与其他省份相比，浙江在申报国管局省级专项试点、建立省级机关事务研究中心、推动本省政府运行保障立法等方面，都不算特别领先。但是，浙江的政府运行保障改革却由于积极融入了“八八战略”“最多跑一次”“两个先行”等更宏大的使命愿景而充满了鲜活的“浙江精神”。

例如，2016年底，浙江率先推开了“最多跑一次”改革。而为了实现“一窗受理、集成服务、一次办结”的改革目标，浙江在政府运行保障领域的办事流程也极大简化。面向社会层面的“最多跑一次”和面向机关内部的“最多跑一次”共同完成了改革的总体架构。

与此同时，依托信息技术大省的优势和便利，在推广运用“互联网+政务”的过程中，浙江在政府采购、公积金服务、公务用车管理等方面也取得了越来越多的创新成果。例如，2017年完善“政采云”平台，实现政府采购基本业务“最多跑一次”；2018年全国首创支付宝提取公积金服务；2019年基本建成全省公务用车“一张网”。

2018年，结合“最多跑一次”改革，浙江发布了《推进新时代机关事务工作改革发展试点方案》，制定了全省机关事务高质量发展“1366行动计划”。由此，在使命愿景的驱动下，浙江的政府运行保障体系建设在政治管理和运作管理维度也获得了极大进展。2023年1月，浙江机关事务数字化建设试点全面启动；11月，《浙江省机关运行保障工作条例》出台。该条例将“勤俭”贯穿始终，再次凸显了鲜明的“浙江味”。

2.山西：“政治”优势三角

短短数年，山西便打造了机关事务标准化“山西样板”，走出了集中统一管理“山西路径”。而这些改革成果的取得，很大程度上得益于山西在政治管理维度的优势。

2018年10月，山西省直属机关事务管理局挂牌成立。新组建的管理局将原省委、省政府、省人大、省政协相关机构的接待职责和机关事务管理职责整合，正厅级建制纳入省委序列，成为省委工作机关。而在此之后，山西又率先进行集中统一管理专项试点，率先完成省级层面机关运行保障立法，率先探索建立党建联组学习机制。

这些“率先”的背后，积聚着中央领导和山西省委对其工作的高度重视。对此，山西省机关事务管理局局长毛益民曾提到：“一年来，省领导针对机关事务工作共作出批示253次，平均两天一次。国务院副秘书长、国管局局长李宝荣和国管局党组将我局定为直接联系点，从政策、业务、宣传、经费等方面对试点工作给予了全方位支持”。

与此同时，部门管理者在争取政治资源的过程中也展现出了过人的洞察力、前瞻力以及谈判沟通能力。2020年9月，国内首部政府运行保障地方性法规《山西省机关运行保障条例》出台。在回顾立法过程时，相关人员提到：“原本立法计划里没有这一项。毛局长为此积极到省委、省人大沟通协调，汇报山西开展机关运行保障立法的优势便利，陈述率先出台的重要意义，反复多次，情理相融，最终获批追加纳入立法计划”。

实践表明，法律上和政策上的可持续性同样促成了山西政府运行保障体系建设在使命管理和运作管理维度的发展。例如，仅仅4个多月时间，省机关事务管理局就完成了28万平方米办公用房的维修改造任务，推动了62个厅局、130个事业单位、1万余人实现了集中或相对集中办公，节约了大量财政资金。

3.四川：“运作”优势三角

由标准化撬动整体改革，是四川政府运行保障体系建设的突出特点。2016年，四川省机关事务管理局率先将标准化的理念和方法引入机关事务管理领域；2018年，该局成为全国机关事务系统首批标准化试点单位之一。

为加快推进标准化建设，四川打造了“标准化+机关事务”工作模式，首先从国有资产管理、住房公积金管理、机关后勤服务等职能入手，形成了6大标准体系，然后以此为基础，拓展了办公用房管理、公共机构节能、公务用车管理等7大职能领域，制定了14类283项履职标准，实现了政府运行保障领域职责标准全覆盖。

在标准化建设的带动下，四川的信息化建设与集中统一管理体制改革也取得了极大成效。通过“两化融合”，四川积极打造了机关事务一体化服务平台，对接了住建、财政、大数据中心等部门，融合了公车、房管、国资、节能等系统，接入了超过925万条业务数据，为建设数字机关创造了条件。

技术变革是驱动政府治理创新的重要力量。数字机关的发展不仅改变了政府的运行模式，也改变了其对价值目标的认知。例如，为了解决传统公物保障模式的缺陷，避免政府资源浪费，四川率先启动了“虚拟公物仓”建设。为了解决政府运行保障服务供给碎片化的问题，四川和重庆率先建立了跨省域机关事务标准化协同联动机制。2022年12月，《四川省机关运行保障条例》出台。通过完善地方立法，四川政府运行保障体系建设也获得了持续性的政治和行政资源。

（三）目标三角

依据浙江、山西和四川的机关事务工作“十四五”规划，到2025年底，三省的政府运行保障管理都将呈现出新发展格局，形成均衡的新战略三角（参见表2）。

表2 浙江、山西、四川政府运行保障管理的目标三角

Study of the Government Offices Affairs Based on Public Value Creation: Framework Construction and Case Review

ZHANG Fan

Abstract: Public value creation is an essential strategic goal of the government. For a long time, government offices affairs have been positioned as an “auxiliary” internal management, and the result is that the activities of this department is rarely related to public value creation. However, with the acceleration of government digital transformation, as a key department in the construction of digital institutions and a pivotal department connecting government management and public affairs governance, the publicness of government offices affairs departments is increasingly prominent. Therefore, this article first elaborates on the compatibility between the theory of public value creation and the practice of government offices affairs administration. Then, it explores the construction of a strategic triangle model in the context of government offices affairs administration, identifying its characteristics of continuous evolution, advantage traction, and dynamic balance. Then, using this model, it examines and explores the advantages of Zhejiang, Shanxi, and Sichuan provinces in mission management, political management, and operational management dimensions, respectively, and analyzes the reasons why they were able to smoothly initiate reforms and continuously obtain optimization and capacity enhancement of the government offices affairs system.

Keywords: Government Offices Affairs; Public Value Creation; Strategic Triangle; Back-office of Digital Government