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2021年1月21日，新修订的《行政处罚法》第五十四条第二款增加了关于行政处罚的立案程序规定，即：符合立案标准的，行政机关应当及时立案。

但立案的条件或者标准《行政处罚法》并没有明确规定。对此应当理解为相关法律、法规、规章有明确规定的，从其规定；没有具体规定的，应当符合效率原则。

实践中，不同行政机关对立案程序的时限、标准、方式的规定各不相同，笔者通过自身的工作经历，以市场监管和卫生健康部门的部门规章为例，来具体谈谈二者关于立案程序的区别。

一、市场监管部门的立案

《市场监督管理行政处罚程序规定》原名为《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，2018年12月21日公布，自2019年4月1日起施行，2021年7月2日第一次修正，2022年9月29日第二次修正。

市场监管部门的立案程序吸收借鉴了原《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《质量技术监督行政处罚程序规定》《食品药品行政处罚程序规定》等规定，具体规定如下。

注：上图来源于杨占新律师编著的《市场监督管理行政处罚程序规定》理解与实务，本文从中受益良多，推荐阅读。

一、立案期限

《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条规定了线索核查与立案程序，即：

本条明确以下六个方面的内容：

（一）明确立案期限起算点

市场监管部门立案期限的起算点自发现线索或者收到材料之日起计算。

（二）明确案件来源

案件来源主要是市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索。

（三）明确立案期限

市场监管部门的立案期限一般为发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内，核查后由部门负责人决定是否立案。

特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。

（四）明确立案期限的例外情形

本条规定的立案期限，法律、法规、规章另有规定的除外。

比如药品监管部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关证据材料采取查封、扣押的行政强制措施的，要按照《药品管理法实施条例》第五十五条规定，在7日内作出是否立案的决定，而不再是本条规定的十五个工作日，且不能延长。

（五）明确立案期限的排除事由

即检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，不计入前款规定期限。

二、立案标准

《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条规定了立案标准。即：

本条规定的立案标准共有四项条件。

（一）明确存在违法行为

有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为。

立案发现的的违法行为与行政处罚决定认定的违法行为事实基础不一样，立案只要求有初步线索或证据证明当事人涉嫌违法，不要求达到证据确凿的证据成熟度。

（二）明确违法行为应当给予行政处罚

违法行为依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚。

如果违法行为只是义务性条款，而无对应的罚则，则不应当立案。

（三）明确违法行为属于本部门管辖

首先，违法行为应当属于市场监管部门主管事项。如属于其他行政机关专属管辖事项或者涉嫌犯罪需要移送司法机关的，则该行政机关不应行政处罚立案。

其次，违法行为应当属于承办案件的市场监管部门管辖范围，比如地域管辖由违法行为的发生地的市场监管局管辖，级别管辖中明确由县级、设区的市级监管部门、省级监管部门的具体管辖权。

（四）明确违法行为没有超过追责期限

违法行为应当在给予行政处罚的法定期限内。

按照《行政处罚法》第三十六条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

三、立案审批

如果违法行为线索符合上述四项条件，那么就要进行立案。决定立案的，应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理。

这里需要注意以下三个方面的内容：

一是应当书写立案审批表，由市场监管部门负责人审批是否立案。

二是办案人员必须是两名以上具有行政执法资格的人员。临时工、新入职人员等没有执法证的工作人员不得成为办案人员。

三是办案人员没有法定回避的情形。如果办案人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。

四、不予立案的条件

《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条规定了不予立案的条件。即：

实际上，本条规定的不予立案的条件来源于《行政处罚法》中“不予行政处罚”的条款。

第一项、第二项、第三项不予立案的条件来源于《行政处罚法》第三十三条的规定：

违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第四项“依法不予立案的其他情形”，可以从《行政处罚法》中其他“不予行政处罚”的规定中找到对应的情形。

比如：《行政处罚法》第三十条“不满十四周岁的未成年人有违法行为的”，第三十一条“精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的”，第三十六条“超出行政处罚追溯时限的”的情形都不予行政处罚，因此也都可以依法不予立案。

实践中，市场监管部门在对案件线索进行核查后，只要遇到不予行政处罚的情形，填写不予立案审批表后就可以不予立案，以避免程序空转，提高行政效率。

五、立案情况告知

《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条区分了投诉和举报。

对于投诉，按照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十四条的规定，具有处理权限的市场监督管理部门，应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人。

对于举报，按照《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条的规定，市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。

因此，市场监管部门对于投诉人有受理或不予受理告知的义务，对于在投诉处理中立案/不予立案的情况是否告知投诉人，则没有明确的规定。

对于实名举报的，市场监管部门则明确规定在作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。

六、立案前取得的证据

实践中有两种立案观：一种是主张先立案、再调查；另一种则主张先调查、再立案。这两种观点之争引出的问题是：立案前取得的证据是否可以作为证据使用？

《行政执法原理与技巧》的作者刘平老师持第一种观点，即先立案、再调查。主要理由是：立案的主要功能是启动调查取证程序，而不是确认违法行为后启动处置程序。

笔者在参加司法局组织的培训时，律师也提到应当先立案、再调查，无立案则无调查权，此前调查或检查获取的证据不能作为证据使用。

但实践中，如果在立案前不进行调查，执法人员如何确定违法行为线索是否符合立案标准呢？立案前对违法行为线索核查取得的证据材料怎么就不能作为案件的证据使用呢？

为了解决这个问题，《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十三第二款专门规定：立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。

以上就是笔者对市场监管部门行政处罚立案程序相关规定的总结和思考。

二、卫生健康部门的立案

《卫生健康行政处罚程序规定》是2025年4月18日国家卫生健康委员会令第13号公布，自2025年6月1日起施行；1997年6月19日发布，2006年2月13日修订的《卫生行政处罚程序》同时废止。

关于立案程序，《卫生健康行政处罚程序规定》只有第三十二条的规定：

我们逐一进行拆解：

一、立案期限起算点

卫生健康部门立案期限的起算点是自对发现的违法行为线索予以初步调查或者核实后，确认符合了立案标准的五项条件之日起计算。

这与市场监管部门的自发现线索或者收到材料之日起计算不同。

二、明确立案期限

卫生健康部门立案期限一般为符合立案标准的五项条件后，应当在七日内立案，案情复杂的，经卫生健康行政机关负责人批准，可以延长七日。

三、明确立案只适用普通程序

行政处罚只有两种程序，一种是简易程序，一种是普通程序（听证程序属于普通程序中的复杂程序，实质也是普通程序）。

如果案件事实不清、处罚结果较重、法律依据不明确的案件，应当适用普通程序，予以立案进一步调查。

但是，对违法事实确凿并有法定依据，对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定，就无需立案启动普通程序，浪费宝贵的行政资源了。

四、立案标准

《卫生健康行政处罚程序规定》第三十二条规定的立案标准共有五项条件，相较于《卫生行政处罚程序》第十五条的四项条件，增加了“在给予行政处罚的法定期限内”的立案条件。

（一）有明确的违法行为人或者危害后果

行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

因此，确认当事人到底是公民、法人或者其他组织，明确具体的违法行为人是行政处罚的重要前提，也是立案的重要前提。

实践中，执法人员查处非法行医等投诉举报时，现场检查未发现当事人，或者投诉举报人提供的当事人信息错误，那么就无法确定违法行为人，也就无法立案。

这与市场监管部门要求必须在十五个工作日内（特殊情况延长十五个工作日）核查，进而决定是否立案的情形是有所区别的。

但是，如果一直没有确定违法行为人，就一直不予立案？

这样的立案标准过于严格，容易导致执法部门懒政，不利于督促执法部门及时查处违法行为，提高行政效率；也无法积极回应受害人的合理诉求，及时化解社会矛盾，影响社会和谐稳定。

因此，第一项除了规定有明确的违法行为人可以立案外，还规定有危害后果也可以立案。

但是“危害后果”是一个模糊概念，卫生健康部门对此未做出统一、明确的定义。

如果做限缩解释，只有人身健康损害符合《医疗事故处理条例》《医疗事故分级标准（试行）》中认定的医疗事故等级，或者违法行为造成不良社会影响等情况，才可以立案。

如果做扩张解释，那么只要投诉举报人反映其存在危害后果，比如损失金钱、身体不适等情况，即使达不到医疗事故等级，也要进行立案处理。

笔者认为，在国家卫生健康委员会未对“危害后果”做出明确的定义之前，各地卫生健康部门在执法实践中认定危害后果，应当有相关证据予以佐证，这也符合《卫生健康行政处罚程序规定》立案标准严格的原意。

（二）有来源可靠的事实依据

存在客观的违法事实是立案的基本条件，问题是执法人员掌握的线索或证据要达到何种程度才能立案？

市场监管部门的要求是“有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为”；卫生健康部门的要求是“有来源可靠的事实依据”。

从文义解释来说，“来源可靠”比“有证据初步证明”的要求更加严格，因此，卫生健康执法人员对发现的违法行为线索，应当全面、客观、公正地初步调查或者核实，确保事实依据来源可靠。

（三）属于卫生健康行政处罚的范围

这一项分别对应了市场监管部门立案标准的第一项、第二项。

第一层意思：违法行为是违反了卫生健康行政管理法律、法规、规章的行为。

第二层意思：违法行为是卫生健康行政管理法律、法规、规章相关法条设定了行政处罚的行为，应当给予行政处罚。

（四）属于本机关管辖

具有管辖权是实施行政处罚的前提，这一项和市场监管立案标准中的“属于本部门管辖”没有区别，明确了卫生健康办案机关的管辖权。

首先，违法行为应当属于卫生健康部门主管事项。如属于其他部门行政机关专属管辖事项或者涉嫌犯罪需要移送司法机关的，则卫生健康部门不应行政处罚立案。

其次，违法行为应当属于承办案件的卫生健康部门管辖范围，比如：地域管辖由违法行为的发生地的卫生健康部门管辖。

级别管辖中，一般违法行为都由违法行为发生地的区县卫生健康部门处理。

而《医师法》第五十八条规定省级卫健部门管辖严重违反医师职业道德、医学伦理规范，造成恶劣社会影响的行为。

《麻醉药品和精神药品管理条例》第七十二条规定市级卫健部门管辖未依照规定购买、储存麻醉药品和第一类精神药品等行为。

《干细胞临床研究管理办法（试行）》第五条规定省级卫生计生行政部门与省级食品药品监管部门负责行政区域内干细胞临床研究的日常监督管理。

鉴于立案是本文讨论的重点，因此管辖权的讨论仅举几例，后期有时间专门就管辖权进行讨论。

（五）在给予行政处罚的法定期限内

这一项和市场监管部门立案标准的第四项内容一致，也符合《行政处罚法》第三十六条的规定，即：

违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

五、立案审批

 如果经初步调查和核实，违法行为线索符合上述条件，卫生健康行政机关决定立案的应当制作立案报告，并确定立案日期和两名以上执法人员为案件承办人。

这里也需要注意以下三个方面的内容：

一是应当书写立案审批表，鉴于卫生健康部门一般将执法权委托给卫生监督中心，按照《行政执法委托书》的规定，可以由卫生监督中心负责人决定是否立案。

二是案件承办人必须是两名以上具有行政执法资格的人员。临时工、新入职人员等没有执法证的工作人员不得成为案件承办人。

三是案件承办人没有法定回避的情形。如果案件承办人与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。

三、卫生健康部门未明确的立案规定

以上是卫生健康部门明文规定的立案程序规定，现在我们对照市场监管部门的立案程序规定，来分析一些卫生健康部门没有明文规定的立案程序。

一、未规定立案期限的排除事由

即检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，是否计入立案期限没有明文规定。

但是，对于卫生健康部门不能掌握的检测、鉴定等期限，可以由立案标准中的“有来源可靠的事实依据”这个条件推导排除。

试想，如果没有检测、鉴定结果，就可能没有来源可靠的事实依据，由此无法判定是否符合立案标准，也就无法进行立案。

因此，检测、检验、检疫、鉴定以及权利人辨认或者鉴别等所需时间，可以在立案之前排除。

二、未规定不予立案

不同于市场监管部门明确规定不予立案，《卫生健康行政处罚程序规定》没有规定不予立案的条款，《卫生行政执法文书规范》中的文书模板中只有立案报告，没有不予立案的文书。

2023年7月27日国家疾控局综合监督二司的《卫生健康行政执法文书规范》（征求意见稿）中，同样没有不予立案的文书。

只有原国家卫生计生委卫生和计划生育中心编写的《卫生行政执法文书使用指南》（2017年版）在立案报告的注意事项中提到：

对于不符合《卫生行政处罚程序》第十五条第一款规定的四种情况的，卫生计生行政机关应不予立案；发现不属于卫生计生行政机关管辖的，应移送有权管辖的行政机关。涉嫌犯罪的则移送公安机关（一般是同级的公安机关，在移送的同时抄送同级检察机关）

但是，《卫生行政执法文书实用指南》不是正式部门规章，只是执法文书指导性用书，没有法律效力。

具体如何适用不予立案，是依据《行政处罚法》中不予行政处罚的规定直接不予立案？还是立案后终结调查？或者是立案后不予行政处罚？

这些问题，一方面需要国家卫生健康委员会出台相关规章予以明确，另一方面就需要基层卫生健康部门具体摸索实践了。

三、未规定立案情况告知

参考市场监管部门区分投诉和举报的做法，我们来分析卫生健康部门立案或不予立案的告知义务。

《卫生健康行政处罚程序规定》没有明文规定在办理投诉、举报过程中将立案/不予立案的情况告知投诉、举报人。

不仅如此，还删除了原《卫生行政处罚程序》第十四条规定的“受理程序”。

但是部门规章没有明文规定告知义务，对于其他法律、行政法规规定的告知义务，卫生健康部门还是要遵照执行。

因此，对于投诉，上述法律规定明确“有关行政部门”的卫生健康部门对于投诉人应当在七个工作日内予以处理，并确定受理或不予受理的告知义务。但是是否将立案或不予立案的情况告知投诉人，则没有明文规定。

对于举报，《消费者权益保护法实施条例》第三十六条规定：有关行政部门应当认真听取消费者协会的意见和建议。对于消费者协会向有关行政部门反映的侵害消费者合法权益的问题，有关行政部门应当及时调查处理并予以回复；对于立案查处的案件，有关行政部门应当将处理结果告知消费者协会。

因此，卫生健康部门对于立案查处的案件，有将处理结果告知消费者协会的义务，但是没有明文规定将立案/不予立案情况告知举报人的义务。

立案程序一般属于行政机关的内部程序，立案与否，并不直接对当事人的实体权利和义务产生不利影响，因此，如果卫生健康部门的法律、法规、规章没有明文规定立案/不予立案的告知义务，那么司法机关、复议机关、投诉举报人不宜直接认为卫生健康部门没有将立案情况告知当事人的行为属于违法。

四、立案前取得的证据

《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十三第二款规定：立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。

《卫生健康行政处罚程序规定》没有明确规定立案前中取得的证据是否可以作为证据使用。

但是，按照《卫生健康行政处罚程序规定》第三十二条“卫生健康行政机关对发现的违法行为线索，应当予以初步调查或者核实。符合下列条件的，应当在七日内立案……”的规定，如果立案前初步调查或者核实取得证据不能算作证据，那么立案后还要重新再调查一遍取得证据？

国家卫生健康委卫生健康监督中心编写的《卫生行政执法办案基础与实务100问》（2019年11月第一版，2021年3月第2次印刷）第51问“卫生行政处罚案件是否必须立案后才可以调查取证？”中提到：

因此，理论上立案前中取得的证据可以作为证据使用，但还还是希望国家卫健委在后续出台的部门规章中对此予以明确，指导基层执法人员具体实践。

以上就是笔者对卫生健康部门行政处罚立案程序相关规定的总结和思考。

四、总结

综合本文对市场监管和卫生健康部门在立案程序上的区分，笔者制作了下表：

笔者对两个部门的立案程序进行探讨，并不是为了比较谁优谁劣，而是为了从中发现立案程序的规律。

李洪雷教授主编的《中华人民共和国行政处罚法评注》中提到：从原理上来讲，设定行政处罚的立案标准，既要确保行政处罚实施的效率，又要防止行政处罚立案权的滥用，侵害公民、法人或其他组织的合法权益。

市场监管部门的立案程序可能倾向于确保行政处罚实施的效率，所以规定立案期限自发现线索或收到材料之日起算，十五个工作日予以立案，特殊情况延长十五个工作日。

卫生健康部门的立案程序可能更多考虑防止行政处罚立案权的滥用，侵害公民、法人或其他组织的合法权益，因此规定在经过初步调查或者核实后，符合五项立案条件后才计算立案期限起算点，并在七日内立案，案情复杂的，可以延长七日。

实践中，市场监管部门和卫生健康部门的立案程序都能在其他部门找到同类。

比如：农业农村部门的《农业行政处罚程序规定》中立案期限起算点、立案标准和市场监管部门的立案规定相似。

比如：国土资源部门的《自然资源行政处罚办法》中立案期限起算点、立案标准又和卫生健康部门的立案规定类似。

再比如，医疗保障部门的《医疗保障行政处罚程序暂行规定》中立案期限起算点有市场监管部门的特点，立案标准又有卫生健康部门的特点。

实践中，各部门职责分工不同，执法任务繁简不一，所面临的执法环境也各有差异，因此在立案程序上的规定自然不尽相同。无论是市场监管模式，还是卫生健康模式，抑或是医疗保障部门融合二者的特点，都是在推进法治政府建设过程中不可或缺的探索与实践。

希望在未来《行政处罚法》的修订中，能够对立案程序作出更加统一、明确的规定，各部门的立案规定也可以更将健全，为基层执法实践提供更加清晰的制度指引。

（完）