司法实践中，食品安全犯罪案件中存在市场监管部门就“涉案食品是否系有毒、有害的非食品原料”、是否为“不合格产品”、是否为超标准，超限量的添加等专门性问题出具的认定意见。
但认定意见往往会存在明显缺陷，比如未组织专家参与，未体现专业人士对专门性问题的认定，结论表述不规范等，这样一来，不合规范的认定意见似乎变相成为了市场监管部门应侦查机关要求，自行象征性出具的有助于认定涉案食品构成犯罪的材料，更像是配合侦查机关出具的犯罪认定“说明”。
因此，食品安全犯罪案件中，辩护律师需重点关注认定意见的质证工作，回归法律要求、纠正乱象，确保证据符合法定标准，推动案件事实依法认定。
最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释（2021）》第24条规定，“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”“有毒、有害的非食品原料”等专门性问题难以确定的，司法机关可以依据鉴定意见、检验报告、地市级以上相关行政主管部门组织出具的书面意见，结合其他证据作出认定。必要时，专门性问题由省级以上相关行政主管部门组织出具书面意见。
本文中讨论的行政认定意见是指上述司法解释中的“行政主管部门组织出具的书面意见”，行政主管机关出具时一般命名为“认定意见书”。
行政认定意见应由“检验、检测报告”“专家评估意见”“行政主管部门认定意见”三部分相结合而形成，是行政主管部门组织专业力量，并通过结合检验、检测报告和专家评估意见，对涉案专门性问题作出的书面意见。既体现了行政管理职能，又结合了专家智慧和专业技术。
其中，检验、检测报告是基于高科技仪器、方法和流程，对涉案物质、情况进行专业检测后所形成的数据；专家评估意见是由具有相关专门知识、经验的专家，依据专业判断对特定问题进行分析和评估后形成的意见。“行政主管部门组织出具的书面意见”需建立在上述两部分基础上形成，缺一不可，尤其是不得缺少“专家评估意见”。否则，其丧失专业性证据的本质属性，不具备作为刑事证据的资格。
因《刑事诉讼法》采取八大法定证据种类，里面没包括行政认定意见，在专业性证据上，仅有鉴定意见这一种形式。故“行政主管部门组织出具的书面意见”能否在刑事案件中作为证据使用，需通过《刑事诉讼法》《刑诉法解释》相应条款进行规范解释，找到明确的法律依据。
《2021年刑诉法解释》第100条、第101条确认了“专门性问题报告”与“事故调查报告”的证据资格，打破了“唯鉴定意见”的格局。
《2021年刑诉法解释》第100条规定，“因无鉴定机构，或者根据法律、司法解释的规定，指派、聘请有专门知识的人就案件的专门性问题出具的报告，可以作为证据使用。对前款规定的报告的审查与认定，参照适用本节的有关规定。”
可见，行政认定意见可以基于上述规定作为认定案件事实的刑事证据，在证据种类上属于“指派、聘请有专门知识的人就案件的专门性问题出具的报告”，对其质证、审查与认定时，参照鉴定意见有关规定。
行政认定意见与鉴定意见异曲同工——两者均针对案件专门性问题展开判断与分析，核心目标一致。具体而言，行政认定意见中的“检验、检测报告部分”提供了基本的数据和事实依据；“专家评估意见”部分则凭借专家的专业知识对专门性问题进行分析和判断，进而形成的“有专门知识的人就案件的专门性问题出具的报告”。
当前司法实践中，行政认定意见质证的最突出问题是：背离“解决专业性问题认定”的初衷，沦为形式化配合侦查机关收集有罪证据的“说明”。
具体表现为：行政认定意见书由市场监督管理局自行出具，未体现专家参与评估的过程，未能通过专家论证对涉案食品的毒害性作出科学、专业认定。此类认定意见因缺乏法定的专家参与环节，无法解决“是否属于有毒、有害的非食品原料”等关键专门性问题，不符合司法解释对行政认定意见的法定要求，直接导致案件证据不足。
司法解释中规定“地市级以上相关行政主管部门组织出具的书面意见”，为什么规定“组织出具”，显然不是指行政主管部门可以自行出具意见，而需由行政主管部门组织专家，针对涉案专门性问题开展专业评估后才能形成。
这意味着整个过程必须有专家参与，行政机关组织专家，结合检验报告等材料进行评估并出具意见。若行政机关未组织专家，直接自行出具认定意见，则不符合法律规定的形式，体现不出解决专业认定问题的“专业性”，也违背了“组织出具”的立法规定。
问题的解决——参考市场监管总局办公厅出具的行政认定意见，明确出具流程的规范性
市场监管总局已针对食品犯罪领域发布多项行政认定意见，从其认定逻辑与呈现形式可见，其具备较高规范性。这为地方上市场监管局等行政主管机关出具行政认定意见提供了优质参考范本。
各省、自治区、直辖市和市场监管局（厅、委）:
近年来，宣称“减肥”功能食品非法添加案件激增，危害群众身体健康，必须重拳出击严厉打击。近期，总局组织湖北省市场监管部门查办宣称“减肥”功能食品非法添加非食用物质系列案，发现犯罪分子在食品中非法添加比沙可啶新型衍生物，根据办案工作需要，总局认定了执法检验方法、组织专家出具了有毒有害认定意见。
为严厉打击食品中非法添加有毒有害物质的违法行为，便于全国各级市场监管部门办理此类案件，现将《食品中比沙可啶环丙甲酰替代物的执法检验方法》（附件1）、《食品中非法添加比沙可啶及其系列衍生物的有毒有害专家认定意见》（附件2）、《食品中比沙可啶及其系列衍生物的有毒有害认定意见》（附件3）发给你们。检验检测机构可以采用上述检验方法对涉案食品进行检验，检验结果可以作为案件定性裁量和定罪量刑的参考。认定意见作为同类案件移送司法机关的佐证材料，可供司法机关甄别有毒有害物质成分、实施定罪量刑时参考。
各级市场监管部门应当按照“四个最严”的要求，依法从严从重从速查处此类案件，保障人民群众身体健康；涉嫌犯罪的，移送公安机关处理。
附件：
1. 食品中比沙可啶环丙甲酰替代物的执法检验方法
2. 食品中非法添加比沙可啶及其系列衍生物的有毒有害专家认定意见
3. 食品中比沙可啶及其系列衍生物的有毒有害认定意见
市场监管总局办公厅
2025年2月14日
该通知有3个附件，构成了行政认定意见书的核心组成元素
从前述分析可提炼，地方行政主管机关出具行政认定意见需满足以下四大要素，这也是质证的关键切入点：
（一）专业性要求——是否体现了专家参与
行政认定意见的形成必须有专业主体的参与，即必须有具有相关专业知识和经验的专家参与到意见的出具过程中。行政主管部门不能就专门性问题自行出具意见，专门性证据的核心在于其专业性判断，一般的行政主管人员并不具备作出科学、准确判断的能力。
比如，在危害食品安全刑事案件中，关于食品中有害物质的含量、毒性以及其对人体健康的影响等问题，就超出了行政主管部门常规的行政管理知识范畴，需由相关领域专家运用专业知识作出评估。
《刑事诉讼法》规定鉴定人对自己作出的鉴定意见负责，“行政主管部门组织出具的书面意见”时同样应该遵循这一原则，通过专业人士签名来明确负责主体，在认定意见中载明具体专家的姓名、执业资质等，避免以“专家组”等模糊表述替代，以保证意见的专业性和权威性并且由具体的人签名。
这是为了明确责任主体，便于在需要时，对意见的科学性与可靠性进行审查与问责。否则，如果仅以行政主管部门的名义出具一份没有具体专家署名的书面意见，司法人员对于存疑的专业性问题无从审查，也无法判断专家的资质与信誉度是否权威、专业。
行政认定意见必须建立在科学客观的数据之上，意见中引用的所有数据均需有可靠来源，即需明确记载所依据的检验、检测报告。
且该检验、检测报告需满足以下条件：由有资质的检测机构出具，由具备操作资质的检测人员实施，使用符合要求的检测设备与技术，严格遵循科学的检测方法与流程——唯有如此，才能确保检测结果的准确性与客观性，为行政认定意见提供坚实的事实基础。
行政认定意见需具备可追溯性——能清晰反映意见形成的完整过程，包括检验检测报告的来源、专家意见的具体内容、讨论与决策过程等：
1、专家选择环节：建立公开、公正的选拔机制，确保专家能独立、客观地表达意见，避免因选拔程序不透明导致专家立场偏颇；
2、意见形成环节：明确规范的流程，涵盖信息收集、分析讨论、意见撰写等步骤，确保意见形成过程可追溯；
3、审核审批环节：意见出具后需经过严格的审核与审批，确保意见质量与合法性；
4、存档公示环节：建立意见存档与公示制度，便于后续对意见的使用与监督。
当法院通知相关专家出庭时，专家应当出庭作证。否则，相关报告、意见不得作为定案根据。这是为了保障行政认定意见的质证环节有效进行。
在庭审过程中，专家作为意见的提供者，当法院通知其出庭时应当出庭作证，对意见的形成依据、专业判断过程等进行说明和解释，以接受对方当事人的质询和法庭的审查。必要时，辩护人也可申请本方的专家辅助人出庭协助质证。
在食品犯罪案件中，对行政认定意见质证是重点，需注意“检验、检测报告”“专家评估意见”“行政主管机关作出认定”是行政认定意见的三大核心组成部分，缺一不可，尤其不得缺少有资质专家的参与。否则，该行政书面意见因缺乏专业性丧失而作为专门性证据的资格，不得采纳为定案根据。
汤建彬 律师
北京市京都律师事务所
联系电话：15011178658
律师简介
汤建彬律师，北京市京都律师事务所高级合伙人，京都环食药知法律研究中心主任，北京律协刑事诉讼专业委员会委员，司法部法律援助中心咨询委员会专家委员，北京工商大学食品安全法研究中心研究员，许昌学院食品与药学院校外导师，石嘴山市市场监督管理局专家顾问，南华县公安局环食药知专家顾问，《法治日报》律师专家库成员，《刑事辩护教程》核心作者，美国国务院“IVLP”项目参访者。
汤建彬律师擅长办理：食品药品环境及毒品犯罪，知识产权犯罪，涉税及非法经营犯罪，死刑复核、刑事申诉等重大刑事疑难案件；重大食品药品环境行政复议及行政诉讼案件；食品药品企业法律合规。
汤建彬律师办理过几十个最高人民法院不核准死刑的成功案例（毒品及命案类等），办理过大量“两超一非”食品犯罪案件及假药、妨害药品管理罪案件、环境资源犯罪案件。经济犯罪辩护领域成功案例有全国最大骗取出口退税及虚开增值税专用发票罪一审获轻判，喀什14.5亿串通投标罪及非公行贿罪审查起诉协商获较低刑期，赣州非法经营外汇案批捕后成功取保候审，五亿非法经营外汇案轻判为二年违法所得未认定等等。
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