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新兴技术与国家安全：

发展规律、治理逻辑与实践路径

内容提要：新一轮科技革命背景下，新兴技术治理成为各国高度关注的热点议题，它不仅事关能否在未来占得发展先机与增强国力，更涉及能否有效维护国家安全并获取国际竞争优势。因此，把握新兴技术发展规律，探索治理内在逻辑，实现有效治理战略意义重大。本文从新兴技术特点入手，揭示其发展规律中内含的“不安全”属性及其带来的系统性安全风险，并基于传统技术治理的比较视角，深入剖析新兴技术治理逻辑中安全偏好的变化，探讨构建“嵌套”国家安全的前瞻性治理路径。

关键词：新兴技术，前瞻性治理，国家安全

来源：《国家安全研究》，2022年第4期。

作者：李艳，中国现代国际关系研究院科技与网络安全研究所所长、研究员，主要研究网络安全战略、网络空间国际治理及新兴技术与国家安全。曾在核心刊物上发表多篇论文，并被《人大复印资料》《中国社会科学文摘》转载。长年从事网络空间治理的国际合作与交流，多次赴美、俄、印、日、英、欧洲等国参加互联网治理论坛、国际会议与网络安全二轨对话。曾作为中国世界互联网大会高咨委秘书长特别顾问，参与大会筹备与重要文件起草工作。

（一）新兴技术（Emerging Technology）的表述及界定

对于何为新兴技术，目前无论是学术界还是政策界都没有准确界定或共识。该词频繁出现在相关国家与科技发展相关的国家战略以及国际组织的报告之中，但多以列举清单式的方式进行说明，较少对新兴技术本身作出直接界定。典型代表如 2022 年 2 月 7 日美国发布的新版《关键和新兴技术清单》（List of Critical and Emerging Technologies，简称“CET 清单”），列出了 19 项对美国国家安全至关重要的关键和新兴技术，涉及超算、通信和网络技术、人工智能、半导体和微电子、高超音速能力、定向能源、可再生能源发电和储存、核能和金融等技术。再如，在美国与印度政府近期宣布达成的“印美关键与新兴技术合作倡议”（India-US Initiative on Critical and Emerging Technologies，iCET）中，亦通过列举的方式明确双方政府及其产学研部门未来将在人工智能、半导体、5G/6G、量子计算、生物科技以及空间技术领域加强合作。

政府部门选择以列清单而非释义的方式划定新兴技术的范围，一是为更加简洁扼要地列明重点，以利在实践中更好发挥政策导向作用与集中资源投入；二是因新兴技术处在动态发展中，需要适时调整；三是各国处于不同发展阶段，对新兴技术的认知与应用存在现实差距，很难完全一致。因此，从政策操作层面看，准确或统一界定新兴技术内涵与外延比较困难且无必要。但对学术界而言，从释义角度界定新兴技术至关重要，因为概念厘清作为研究的前提，决定着研究的边界与重点，更是进一步研究新兴技术特点、规律以及治理等系统问题的基础与出发点。鉴于研究先行，理论指导实践，对以上问题的探索有助于提升新兴技术发展战略、政策与措施的有效性。

早在 20 世纪 90 年代，学术界就开始围绕新兴技术开展系列研究，如2000 年宾夕法尼亚大学沃顿商学院出版的《沃顿论新兴技术管理》（Wharton on Managing Emerging Technologies）。该书作者团队作为国际社会较早关注新兴技术发展及影响的研究团体，虽然主要从管理科学角度，即从产业发展与公司运营的视角去探索如何有效规避新兴技术带来的风险，并发掘互联网和生物技术等新兴技术可能蕴含的创造新行业和改变现有行业的潜力，但其中关于“新技术的识别与评估”部分的论述，对于界定新兴技术有重要借鉴价值。该研究成果对后续新兴技术管理的研究产生重要影响，书中从管理学角度将新兴技术定义为“建立在信息技术、生物技术和其他学科发展基础上，具有潜在的产业前景，其发展、需求和管理具有高度不确定性，正在涌现并可能导致产业、企业、竞争以及管理思维、业务流程、组织结构、经营模式产生巨大变革的技术”。

（二）新兴技术的识别与评估

关于新兴技术识别与评估较有影响力的文章是 2015 年发表于《研究政策》的“什么是新兴技术”。该文作者通过文本分析，梳理了多年来学术界关于新兴技术论文的情况，试图找到各种语境释义下对“新兴技术”界定的共性。通过对比分析，作者提出了评估与识别“新兴技术”的五大关键要素。一是新颖性。较之已有的技术，呈现出完全不同的技术思路与原则。二是快速增长。相较于非新兴技术，具有明显的增长优势，这种增长难以量化但可以通过资本投入数据、产业数据以及替代性计量学（Almetrics）等方式来观察。三是连贯性。多数新兴技术并非“横空出世”，而是基于已有技术路径，亦可能是多种技术组合应用而生成的“新”技术。典型代表如人工智能，事实上人工智能技术早在 20 世纪 60年代就已诞生，但由于受当时技术条件所限，直到进入 21 世纪随着计算机“算力”的提升与数据的极大丰富，才开始快速发展。四是重大影响性。其影响不局限于特定领域，而是给整个社会经济体系带来重大影响，改变社会生活的行为主体、运行机制与互动模式，甚至是知识形成过程等。五是不确定性与模糊性。这项技术可能带来的应用场景与结果不确定，甚至会带来一些“意想不到”（unintended）甚至是“不希望看到”（undesirable）的结果；而模糊性则是指不同社会主体对技术发展，尤其是安全的责任边界在相当一段时间难以清晰界定。

鉴于以上五大关键要素，如果一项“具有相当新颖性、相对成长较快的技术，会随着时间推移呈现一定程度的连贯性，而且有潜力给社会经济领域带来相当冲击，改变行为主体、运行机制以及互动模式甚至是知识产生过程，这些影响会在未来显著浮现，但在相当长一段时间内，会呈现一定不确定及模糊性”，那么它就可以被称为“新兴技术”。当然，厘清五大关键要素的意义不仅限于更好理解什么是新兴技术，更为重要的是在此基础上，通过这些要素的动态变化，可大致把握新兴技术的发展与演进规律。

从图 1 可以看出，一个新兴技术发展的“生命周期”一般包含三个阶段：（1）成长初期（Pre-emergence），其特征是新颖性与不确定性突出，相应增长速度有限，带来的社会经济影响亦未展现。实践中体现为一种新的技术思路或者尚处在实验开发阶段，社会应用场景不明，实际应用相当有限。（2）快速成长期（Emergence），其特征是新颖性与不确定性逐步下降，增长速度与影响力不断上升。实践中体现为一项技术从研发开始走向应用落地，有着较为明确和广泛的应用场景。（3）成长后期，其特征是增长速度与影响力达到高峰，技术足够成熟而丧失新颖性，其不确定性与模糊性亦得到最大程度的消除。在实践中体现为一项成熟的技术应用，已达相当程度的产业化与规模化，相应的发展战略、政策以及治理机制也随之完善。

把握新兴技术发展规律还需明确以下两点：一是新兴技术始终处在动态发展中。具体包括两层含义，一方面，技术本身具有一定生命周期，一项技术不可能永远是“新兴技术”；二是对新兴技术的判断亦在动态调整。不同国家对新兴技术“新颖性”“重大影响”的评估标准会发生变化。比如美国最新的CET 清单相较于 2020 年发布的《关键与新兴技术国家战略》，就移除了数据科学和存储技术、区块链技术、先进传统武器技术、医学和公共健康技术、农业技术等。但需要说明的是，同一时期各国对于“新兴技术”的认知与判断重合度总体上仍然较高。如经合组织（OECD）2016年出版的《科学、技术和创新展望》，根据加拿大、芬兰、德国、英国、俄罗斯等国及欧盟官方的技术前沿预判，列出未来10～15年起重要影响的40项新兴关键技术，将其分为四组：数字技术、生物技术、能源和环境技术以及先进材料，各组又细分列出了相关重要技术。

更为重要的是，从上述新兴技术生命周期的发展规律中可以看到，由于新兴技术生命周期的大部分时间都处在高度不确定与模糊的过程中，但同时其对社会经济系统又会产生深远而全面的影响，这就意味着，不确定与模糊带来的风险必然渗透到社会经济体系的各方面，形成系统性风险。此外，与传统技术相比，新兴技术的“落地”与“扩张”往往极为迅速，甚至是“研产同步”，这就导致留给治理者发现问题并作出有效反应的时间十分有限，给安全治理带来极大难度。从这个意义上讲，新兴技术所带来的安全风险必然呈现复杂性、系统性特点，其安全维护及有效治理必然面临巨大挑战。2020年11月16日，世界经济论坛官方网站发布《未来系列：网络安全、新兴技术和系统风险》报告，重点介绍新兴技术环境中内在隐患和系统性风险所带来的日益严重的威胁。报告称，“展望技术的发展趋势，呈现的是一幅复杂性、速度、规模和相互依存程度不断提高的图景。新兴技术环境将’压倒’目前部署的许多风险减缓措施。如果现在不进行干预，就很难保持对未来全球增长所依赖的新兴技术的信任度及其完备性”。因此，从某种意义上讲，新兴技术发展本身就内含“不安全”特质。

综上所述，在把握新兴技术界定及其发展规律之后，那么接下来一个问题就是，如何进行新兴技术的治理以有效维护安全并促进发展？传统技术治理的理念与模式能否适用于新兴技术的治理？

 探讨新兴技术治理，可以基于比较的视角，即与传统技术治理理念与模式进行比较。因为经过多年理论与实践发展，传统技术治理相对成型，而新兴技术虽然有着鲜明的特点，但本质上它作为技术本身，必然在相当程度上遵循一般技术治理的内在逻辑，尽管其因自身特点在一定程度上会给传统技术治理带来冲击、挑战甚至变革。此过程不仅是对新兴技术治理的探索，亦是对整体技术治理的丰富与完善。

（一）传统技术治理的内在逻辑

1. 关于治理的目标。一般认为，无论何种治理，其总体目标必然是发展与安全的平衡。当然，绝对的平衡属于完美目标，难以在实践中完全达到，无限接近的过程至关重要。因此，所谓技术治理的目标就是在确保技术的创新与发展符合社会目标、提升生产力以及获得相应社会福利的同时，最大程度地降低发展过程中带来的各种安全风险与隐患。

2. 关于治理的架构。事实上，技术涉及多种门类，每项技术的应用场景与社会影响不同，因此对于技术治理框架的理解往往基于“分层”（layer-based）、“分域”（domain-based） 甚至是“议题”（issue-based） 的特点。所谓“分层”是指技术及其应用所带来的问题会涉及不同层面的问题，有的是物理层面（技术硬件问题），有的是逻辑层面（技术软件问题），而有的则是应用层面（技术产业化与社会化应用过程中带来的社会问题）；所谓“分域”是从技术产生的社会影响来看，特定技术会带来政治、经济、文化、军事、社会等不同领域的问题；而“基于议题”就是更加细分与具体地聚焦于某项技术带来的某一具体问题。

3. 关于治理的内容。（1）解决步调难题（pacing problem）。步调难题是指科技创新的速度大大超过了法律和管理条例的更新速度。该提法第一次是在拉里·唐尼斯 2009 年出版的《颠覆定律》一书中出现：“科技是成指数级增长的，但是社会、经济和法律系统只会缓慢增长。”因此，传统技术治理整体呈现“滞后性”的特点。需要指出的是，这种“滞后性”并不是消极或贬义的，其本质上是符合技术发展规律的。而治理的效果也是看能否最大限度地弥合步调的问题， 尽量跟上技术演进的步伐。（2） 解决科林格里奇困境（Collingridge dilemma）。与步调难题一样，这也是技术治理中的专业术语，从方法学的角度进一步描述技术治理面临的困境。它具体包含双重约束：一是信息困境，即一项技术的社会后果不能在技术生命的早期被预料到；二是控制困境，当不希望的后果被发现时，技术往往已经成为整个经济和社会结构的一部分，以至于对它的控制十分困难。该提法最早由阿斯顿大学的大卫·科林格里奇提出并发表于《社会管理技术》一书中。科林格里奇曾说过，当一个容易的事情被改变时，结果将难以预见。而当需要作出明显的改变时，改变的方法却变得昂贵、困难和消耗时间。因此，治理实践就是要想办法获取信息、及早干预和实现对最佳效果的控制。当然，在实践中，这种问题本身的解决不可能有最终完美方案，但治理的不断完善从本质上讲，就是尽可能地去降低“步调难题”或“科林格里奇困境”带来的不利影响。

目前，无论是“步调难题”还是“科林格里奇困境”都已成为技术治理讨论的基本逻辑起点。以互联网技术为例，其发展历程就充分印证了这一点。互联网技术的初始设计与应用理念是“联接”而非安全，因此，从技术架构本身而言它是天然“不安全”的；与此同时，随着互联网的不断普及与社会应用，其带来的社会问题与风险逐渐得以显现并被社会所认知，然后才是应对与治理被提上日程。从“步调”上看，治理永远落后于技术发展本身；从“困境”上看，互联网发展早期的“信息困境”和当前的“控制困境”是显而易见的。早期无法及不可能预想到后来的发展会带来的诸多治理挑战，从网络犯罪到网络恐怖主义，从网络攻击到国家行为规范，等等。当意识到这些问题，国际社会各方开始投入力量强化治理时，互联网技术早已超越技术本身，成为一种广泛渗入社会各领域的“泛在性”“嵌套式”技术，牵一发而动全身，任何治理措施都可能付出高昂的社会发展成本。

（二）新兴技术治理的内在逻辑

沿着传统技术治理目标、架构、内容等思路，结合新兴技术的特点与实践，通过比较分析得出新兴技术治理具有如下内在逻辑：

1. 治理目标更加突出安全偏好。在当前新一轮科技革命中，诸如信息技术、人工智能、生命科学、数字技术等新兴技术正在促使全球科技革命进入叠加爆炸的历史新阶段。尤其是在当前国际格局与地缘政治博弈加剧的背景下，鉴于国际社会各方多年来对信息通讯及网络技术治理的经验与教训，相较于传统技术发展初期更重发展、安全考虑相对欠缺的情况，相关方对于新兴技术治理的认知从一开始就不再局限于技术及其发展本身，而是从国家安全与战略竞争的角度予以高度重视，安全偏好显而易见。

如美国战略与国际问题研究中心（CSIS）2019 年发布的《超越技术：发展中国家的第四次工业革命》报告认为，发展中国家在应用新兴技术上具有后发优势，尤其是中国正借此超越美国，并在世界上扩展其影响力。紧接着，CSIS 于 2020 年又发表题为《双子塔：在新兴技术治理中维护国家安全和国家创新》的报告，进一步强调，在全球技术竞争和创新扩散的时代，美国必须维护国家安全和国家创新这两大支柱，并在新兴技术引领、公私伙伴关系、创新与安全、新兴技术领域劳动力、广泛的持续性外交接触、为不可避免的摩擦和威胁做好准备等方面提出了相关治理措施。

正是基于这样的理念，2020 年 10 月 15 日，美国国务院发布《关键与新兴技术国家战略》，详细介绍了美国为保持全球领导力而强调发展“关键与新兴技术”。而这些技术的定位本质上是“对美国国家安全至关重要的关键和新兴技术”。欧洲委员会也于 2022 年 2 月发布“为了安全与防御的关键技术路线图”，称“保持技术发展的前沿对于确保欧洲的繁荣、安全与生活方式都至关重要”。欧洲委员会认为，欧洲安全与防御力量的分散化导致经济效率低下、行动能力减弱与战略依赖度上升，而新兴技术的发展为改变此状况提供了一个“避免再犯过去错误的机会”。从上述表态中不难看出，欧洲国家认为“安全”的问题已经严重影响了经济发展与社会繁荣，必须成为其首要关切。

2. 治理架构呈现更加鲜明的“泛安全”特质。当前新兴技术治理实践已然表明，传统技术治理“分层”与“分域”边界进一步模糊，“层”际融合、跨“域”协同的特征明显；更为重要的是，国家安全因素前所未有地凸显，使得新兴技术治理呈现“泛安全化”的特点。

以当前发展较为迅速且相对较为成型的人工智能治理为例，其治理目的是充分发挥人工智能带来的优势和有效降低人工智能导致的风险。从一开始它就体现出鲜明的“层”际融合与跨“域”协同特点，虽然根据关注重点的不同分为技术层、伦理层、社会及法律层等 3 个层面进行，但其实各层之间相互关联。比如技术层面在考虑安全时，伦理是必要因素，强调基于安全的技术设计理念（Secure by Design）；同样，社会与法律层面治理的最终目标亦是为了实现造福人类的终极技术伦理，即通过整合政治、经济、文化、军事、法律、社会等各方面资源，最终建设负责任的人工智能（Responsible Artificial Intelligence, RAI）。

而在此过程中，国家安全因素更是相关国家考虑的重点。如哈佛大学贝尔弗科学与国际事务研究中心在 2017 年发表题为《人工智能与国家安全》（Artificial Intelligence and National Security）的研究报告指出，“人工智能的进步将通过推动军事优势、信息优势和经济优势的变革来实现国家安全”。美国战略界基本上形成了以下两方面的共识：一是人工智能是影响和塑造未来美国国家安全的核心变量；二是有效克服人工智能的负面效应是确保未来美国国家安全的关键。尤其是美国认为中国政府正试图通过发展人工智能实现军事能力的“跨越式”发展：“中国在人工智能领域的投资可能会’削弱’美国的军事优势，’破坏’自由、开放的国际秩序，并在人权和个人自由方面’挑战’美国价值观和传统”，最终将全面“挑战”美国在人工智能领域及全球范围内的相对优势和领导地位，对美国国家安全构成严重的“威胁”。由此可见，国家安全因素可谓从战略高度贯穿人工智能治理始终。

再如，世界经济论坛发布的《网络安全、新兴技术与系统性风险》报告指出，量子技术可能改变国家安全的游戏规则。一些国家正在对量子技术和技能发展进行重大投资，将量子技术列入管制清单。未来少数发达国家获得量子霸权，将会产生地缘政治影响。另外，竞争和保护主义还将影响国际合作与公平，导致无法将量子技术的全部潜力释放到经济和社会发展中。如果各国不能确保公平获得量子技术，拥有量子能力的国家会获得战略优势，而其他国家则陷入“量子贫困”。

3. 治理实践更加突出“基于安全的设计”（secure by design）或“零信任”架构（zero trust security model）。如上所述，新兴技术的特点之一就是快速发展与广泛应用，留给决策者和治理者理解其潜在用途和影响的时间缩短，未来发展与安全具有高度不确定性与模糊性。因此，先发展后安全的传统认知显然无法适应形势发展需要，安全“端口”必须不断前移。一些诸如“基于安全的设计”以及“零信任”架构的安全理念开始受到认可与关注。前者是指任何一项技术及应用在设计之初就应该考虑其可能的安全问题，必须在相应设计中体现出对安全的控制。而后者原是网络安全领域的新安全模式，是一种设计安全防护架构的方法，其核心思路是：默认情况下，所有交互都是不可信的。传统网络基于信任而建构，后来相应的网络安全防护也采取“信任但验证”的方法。即使是面对越来越严峻的安全形势，它亦奉行“内外有别”的宗旨，即通过建立安全边界（防火墙或物理隔离）以期保留对内信任对外防御。但随着新型技术与应用手段的不断升级，网络犯罪分子不断寻找新的方法突破传统安全防护架构。而先进的黑客工具和商业化的勒索软件越来越容易获得，使得这种方法越来越难以确保安全需要。因此，在著名的市场调研公司弗雷斯特研究公司（Forrester Research）2010 年零信任报告中，分析师约翰·金德维格呼吁将网络安全防护方法调整为“验证而不信任”策略。

这些理念与措施已经“外溢”到新兴技术的治理中，比如世界经济论坛发布的《网络安全、新兴技术与系统性风险》报告，针对量子技术，明确提出“安全开发”的治理策略，呼吁各国在制定量子发展计划或战略时，能够定期审查量子计划的安全性，并监测其风险。针对人工智能滥用与恶意攻击的“精准性”“伪造性”与“操纵性”，除了加强对抗性安全防御算法外，还需要一种指导性的网络安全运行框架，针对新兴的人工智能威胁自动检测、调查并制定防御方案。这些得益于既有技术治理的理念与架构经验，将对治理架构体系发挥初始性、方向性影响。

目前对于新兴技术治理的理论探讨与实践推进总体还处在发展初期，但重要性与迫切性与日俱增。鉴于新兴技术发展规律内含的不安全属性，以及治理现实需求中的安全偏好，如何构建既能改善“步调难题”与“科林格里奇困境”进而促进新兴技术良性发展，又能平衡日益突出的国家安全关切的治理框架，是进一步完善新兴技术治理路径的出发点。因此，本文提出基于“国家安全”的前瞻性治理，即在前瞻性治理的框架中“嵌套”国家安全要素。

（一）前瞻性治理（Anticipatory governance）的理念与框架 

此概念较为广泛地被引用到新兴技术治理领域，源起于美国政府与学界对于纳米技术的关注。2003 年，美国国会通过了“21 世纪纳米技术研发法”，授权 2000 年成立的“国家纳米技术倡议”（National Nanotechnology Initiative，NNI）推进纳米技术发展与治理。根据 NNI 官方网站数据，其由多个联邦机构负责资金，80% 以上经费由国家科学基金会、国防部、能源部和国家卫生研究院等机构负责。后续系列研发活动的总体目标之一就是探索前瞻性治理。

前瞻性治理是一种未雨绸缪、提前预防新兴技术社会风险的技术决策方式。有学者将其内涵界定为“一种通过安排适当范围参与主体、调节特定沟通过程，使治理参与者转变或提升新兴技术风险认知，促进或放缓某类新兴技术应用发展脚步，最终实现新兴技术社会风险化解集体行动的技术决策方式”。与一般性治理模式不同，前瞻性治理强调跨领域能力建设，让不同学科研究人员与产业、政府、社区及公众进行互动，在技术研发转化为实际应用之前，共同建立技术发展的多种情景。前瞻性治理还强调管理集体预期，反思新兴技术的发展环境及社会影响。与技术预测、技术预见不同，前瞻性治理十分重视建设全社会应对技术意外后果和风险的能力，而不只是预测技术实施的结果。

总而言之，其核心要义有二：一是不以追求即定结果为目标，对于未来技术发展与应用场景持动态开放态度，未来存在多种可能；二是强调过程既是认知的不断深化，更是实践的不断选择。为克服不确定性与模糊性，信息的充分交流以及各方力量的协调至关重要，为此，前瞻性治理强调跨学科、多主体之间的合作以及相关机制力量的整合。

而对于具体治理的框架以及政策工具箱，不同学者有不同理解与建言，综合各方观点，基本要点如下：（1）信息与数据的收集。尽可能多地占有相关信息与数据，提升公众认知与帮助决策。（2）弥补政策“空白”。新技术往往带来新问题，有的需要出台新的政策，有的则需要明确新的职能部门。因此，必须加强政策的动态调整以及机制的适应性。（3）强化重点主体的责任。技术治理实践表明，从事技术研发的专业机构与产业部门影响力巨大，强化这些重点主体的责任往往能够取得以点带面的良好效果。（4）坚持“多利益相关方”参与。不仅治理实践需要相关方参与，更为重要的是在此过程中，可以搭建机制性的相关方沟通平台，有助于更新信息、碰撞新想法以及建立公共信任，形成良好的治理生态。

需要特别指出的是，上述要点均贯穿新兴技术治理全流程。以信息与数据的获取为例，一般理解新兴技术发展初期往往面临“信息困境”，需要极早预判未来发展走向并作相应政策选择，因此，找到有效方法予以缓解至关重要。这种方法可以是鼓励各行业各机构之间的信息共享与交流，亦可以借助一些先进的科学技术手段，比如当前大数据与人工智能技术的发展就为更加高效的场景模拟与推演提供了契机，帮助政策制定者强化预判，有效决策。但这些措施与方法并不仅限于发展初期，前瞻性治理面对的未来并不确定，每一阶段都是影响未来的节点，因此，不断获取最新信息、不断校准政策甚至改变选择才是应有之义。

（二）国家安全因素的“嵌套”

如上文所述，当前新兴技术治理安全偏好，尤其是国家安全因素凸显，而既有关于前瞻性治理的分析并未将此纳入考虑，可以考虑将国家安全因素对应地“嵌套”入前瞻性治理的政策框架中。（如图 2 所示）

这种“嵌套”的意义和益处主要体现在以下几方面：一是提升公众意识与塑造有益于安全的社会政策环境。对于当前新兴技术发展所处的特殊历史时期，国内外公众认知的敏感度有限，传统技术自由发展的思维仍相当程度存在。很多情况下，公众不能从国际战略竞争与国家安全的角度去理解相关新兴技术治理的政策，相关举措甚至存在争议。因此，要有意识地将国家安全相关信息点嵌入到信息与数据的收集中，加大相关政策宣传与解释力度，帮助形成更好的公众意识与社会政策环境。

二是做出更加全面的政策预判与决定。鉴于新兴技术治理涉及的领域广泛、部门多元，实践中综合考虑各方因素的难度较大，尤其是对于专业机构与产业部门而言，涉及国家安全的信息相对匮乏，加入必要的国家安全信息点，可以帮助他们更好地完善多维度信息、校准政策并作出能够平衡发展与安全的决策。当然，需要强调的是“必要的”国家安全信息点可以通过内部或专门的渠道获取，相关部门在确保安全的前提下进行必要的指导与交流，从而避免因信息缺失或忽视作出可能影响国家安全的决策。

三是推动新政策制定体现必要的国家安全诉求。新兴技术治理的特点之一就是不断根据新问题调整政策，尤其是弥补政策空白。为提升效率，新政策在设计之初就应有必要的国家安全考虑、体现相应的国家安全诉求，从而更好地适应形势发展需要，也有利于保持政策的稳定性。这一点已得到实践证明。近年来，各国出台的相关技术发展的战略文件与法律法规都体现出明确的安全考虑。但需要关注的是，形势总是在发展变化。随着技术与应用的发展，一项新技术对国家安全的影响亦在变化。因此，应保持相关政策的弹性，及时评估并动态调整。

四是明晰与强化利益相关方的国家安全责任。包括专业机构与产业部门在内的新兴技术重要相关方，对于安全问题的关注多聚焦在与其专业或产品相关的安全问题。而对于包括国家安全在内的社会公共责任，要么认知不到位，要么重视程度有限，亦是新兴技术发展中责任“模糊性”的表现之一。这一方面需要治理部门借助相应政策与规章制度进一步明晰责任；另一方面，更为重要的是在实践中加强政策指导，细化操作指南并提供配套的政策工具，使相关方能够更好地履行相应职责。这既有利于增强相关方对政策的稳定预期，也会帮助他们树立发展的信心。

五是相关部门探索更加有效的参与方式。“多利益相关方”参与更多是一种原则性表述，实践中往往面临一定的效率问题。尤其是考虑到国家安全往往有相当敏感度，且可能会给其他相关方正常的业务与活动带来一定影响，因此，涉及国家安全议题的探讨或合作均需谨慎与适度，不仅需要充分评估与精准把握，还要不断探索和创新工作方式，在实现更有效参与的同时，奠定利于新兴技术治理生态的信任基础。

需要特别说明的是，所谓“嵌套”并不意味着过度安全的倾向与偏好，其“边界”与“尺度”仍然需要进一步探析。比如如何贯彻必要性、合理性、科学性、透明性等各种原则，如何保持政策调整的实时性，如何构建畅通的信息反馈渠道帮助校准措施，如何确保在实施过程中有必要的评估与监督机制等……这些配套问题不及时，不仅难以实现平衡安全与发展的初衷，反过来还会影响发展。

本文在梳理相关国内外研究的基础上，阐述新兴技术所具有的新颖性、高速增长、连贯性、重大社会影响以及不确定性与模糊性的特点，结合这些特点从“生命周期”的角度探索其发展规律中所蕴含的动态性与不安全特质。围绕当前新一轮科技革命地缘政治竞争与博弈加剧的态势，分析新兴技术治理逻辑中的安全偏好，尤其是“国家安全”维度的凸显，提出将国家安全要素嵌套入新兴技术前瞻性治理框架。当然，这只是初步思路，关于新兴技术治理的理论探索还处在发展初期，本文仅以国家安全为切入点，尝试从理论与分析框架角度去初步解构新兴技术的治理，很多问题留待进一步研究或在实践中去继续探寻答案。