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规制性干预：农业产业治理中的

政府行为逻辑

梁伟，社会学博士，北京工业大学社会学院讲师、硕士生导师

原载《深圳大学学报（人文社会科学版）》

2025年第2期

(梁伟.规制性干预:农业产业治理中的政府行为逻辑[J].深圳大学学报(人文社会科学版),2025,(2):105-114.)

党的报告二十大指出，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。在加快农业强国建设过程中，农业产业发展是重中之重。中国作为农业大国，已经实现了粮食稳产高产目标，但由于农村市场体系发育不充分，市场的资源配置作用并不完全有效，农业产业仍然存在产业链条较短[1]、农民主体性不足[2]、契约关系不稳定和区域产业趋同等困境[3]，需要地方政府的有效干预，农业产业治理成为基层治理的重要议题。因此，在加快农业强国建设与全面推进乡村振兴事业的过程中，如何更好地发挥政府作用进而促进农业产业高质量发展，成为不容忽视的问题。

伴随着治理重心下移与国家资源下乡，地方政府作为乡村振兴战略的践行者，在农业产业治理中扮演重要角色。整体来看，学界主要从两个方面展开讨论。一是农业产业治理中的政府角色。有的学者提出“地方法团主义”[4]“政府即厂商”[5]“政权经营者”[6]等概念，试图呈现地方政府的行为与角色。随着精准扶贫与乡村振兴战略的实施，地方政府逐渐加强对农业产业的干预，通过引领体制[7]、行政统合[8]和县域统合[9]等方式推动农业产业发展，体现了执行型经营者[10]和照护型政府的角色[11]。由于农业发展面临市场、技术和资本等方面的困境，政府干预虽然有合理性，但也有可能引发产业治理悬浮化风险[12]。因此，应明确政府与市场的行为边界，推动政府嵌入式干预[13]。

      二是政府产业治理的动力机制。分税制改革使得中西部地区的地方财政陷入困境，发展特色产业可以为地方政府增加财税收入、争取项目资源以及获得政绩[14][15]。周黎安从官员激励角度提出“晋升锦标赛”，为理解政府行为提供了新思路[16]。在政绩驱动下的官场竞争环境中，地方政府综合利用体制资源推动产业发展，提升本地特色产业的市场竞争力[17]。地方政府的治理行为是对规范化完成政策任务和获取最大政策执行绩效的平衡[18]：一方面，地方政府受制于政绩考核达标[19]和压力型发展指标的约束[20]；另一方面，地方政府采取“盆景式”亮点打造与技术性应对的方式，谋求项目绩效与项目竞赛红利[21]。整体而言，地方政府的产业治理行为经历了从强干预到弱干预的转变[22]。

      既有研究对于理解农业产业治理中的政府行为具有启发意义，但存在进一步探讨的空间：首先，既有研究大多从政府运作角度探讨政府行为，较少从政府与市场互动的角度进行考察，难以呈现特定市场条件下政府干预产业发展的内在机制。其次，既有研究揭示了地方政府推动产业发展的动力机制且共享一个基本假设，即政府官员作为“理性人”具有追求晋升、增加财税收入的动力。然而在实践中，地方政府的追求并非仅限于此，经济社会发展需求也会影响政府行为。最后，部分研究虽然探讨了地方政府与市场的互动关系，但其立足点仍是政府如何引领产业发展，并未跳出“发展型政府”的研究框架。地方政府的产业发展行为不能片面地被理解为经营行为，而应当被理解为市场治理行为，其内在逻辑是回应农业产业发展的需求以及弥补市场机制的不足，从而构建农业产业发展秩序。

      着眼于农业产业治理现状和学界研究积累，本研究尝试借助政府规制的理论资源，建构一个新的农业产业治理分析框架，对西北L县玉米制种产业的治理实践进行分析。本研究将呈现L县推动玉米制种产业发展的现实基础与实践过程，并在此基础上阐释地方政府开展农业产业治理的实践逻辑。

（一）政府规制理论：农业产业治理的理论基础

      政府规制理论派源于国家干预主义理论，主要研究政府如何利用强制权力对微观经济主体进行直接干预，其目标是克服市场失灵和实现“公共利益”[23]。政府规制理论经历了公共利益规制理论、政府俘获理论、激励性规制理论和规制框架下的竞争理论等发展阶段，形成了完整的理论体系。公共利益理论和政府俘获理论关注的是政府为什么规制而较少涉及怎样规制[24]，激励性规制理论更加关注政府怎样规制，同时关注规制者与被规制者之间的契约关系[25]，规制框架下的竞争理论则将研究重心转向了规制效果[26]。

      20世纪90年代以来，国内学者开始关注政府规制问题，积累了丰富的研究成果。一是政府规制动力。政府规制不仅仅是回应市场失灵的必要条件[27]，也是建立健全社会主义市场经济体制的内在需求[28]。适当的政府规制有利于矫正市场机制、防止过度竞争和增进公共利益[29]。二是政府规制方式。政府规制工具主要包括控制型规制、激励型规制、弹性化规制和信用规制[30]，又分为命令—控制型、经济激励型、公众参与型3种类型[31]。根据政策工具的差异性，可以将政府规制划分为经济性规制和社会性规制[32]。三是政府规制控制机制。政府规制的精髓在于“对策与问题相匹配”[33]以及政府对竞争和激励机制的有效调控[34]。政府规制包括科层规制与合作规制两种模式，前者的控制机制是行政命令，后者的控制机制是科层控制、市场控制和社群控制[35]。

      纵观政府规制理论的研究脉络，可以发现政府规制包含两个关键要素：政策工具与控制机制。政策工具是政府规制的实现形式，控制机制是政府规制有效的内在机制，二者彼此联系，共同形塑了政府规制的理论逻辑。

（二）规制性干预：农业产业治理的分析框架

      结合政府规制理论，本文提出“规制性干预”的概念，以此概括农业产业治理中的政府行为逻辑。规制性干预是指在市场经济条件下，政府通过制定和实施规则对农业产业主体进行治理，其实质是政府对市场机制的干预。结合政府规制理论与农业治理实践可知，农业产业治理涉及政策工具和控制机制两个方面。

      在政策工具方面，市场有效依托于经济主体的合法经营、生产资源的高效配置以及产业利益的公平分配，因而对经营主体的规范化管理、对生产资源的高效配置以及对利益分配的均衡调控是产业治理的主要目标。地方政府借助复合型政策工具实现上述目标：一是通过命令性规制对市场主体进行治理，即以公权力为基础，采取强制性手段改变经济主体行为，比如惩罚经济主体的恶性竞争和违法经营行为。二是通过激励性规制促进产业资源高效配置，即结合政府规制目标以及产业发展特征，引入区域竞争规制、市场准入规制等激励工具，促进经济主体良性竞争。三是通过吸纳性规制促进农业利益均衡分配，这是一种灵活且富有弹性的规制方式。地方政府可以动员社会组织、村社集体等力量参与进来，共同维护农业产业发展秩序。

      控制机制指的是地方政府保证政策工具有效性的内在机制。结合实践来看，地方政府借助多种控制机制来保障政策工具的治理效果。政府规制的控制机制首先来源于公权力，这种公权力通过正式制度发挥作用。控制机制还与市场活动中不同主体的交易地位有关。在平等竞争的市场关系中，交易双方可以实现平等协商和公平博弈，但在产业治理过程中，政府通过控制生产资源的方式改变市场交易关系，从而形成对经济主体的市场化控制。此外，控制机制还包括对多元主体的有效整合。农业产业治理涉及产业经营主体、地方政府、村社集体和农民等利益相关者，不同主体之间存在一定的利益冲突。若要构建农业产业发展的良性秩序，必须推动利益相关主体达成稳定有序的合作关系。地方政府将不同主体整合起来形成公共意志的过程，本质上是实现社会化控制的过程。

（三）资料来源与案例说明

      本文的经验资料来自笔者2024年8月在西北M市L县开展的专题调研。调研采用参与式观察和半结构式访谈法，对L县农业农村部门的领导干部、制种企业、乡镇干部、村组干部以及农户进行深入访谈，重点了解产业政策、企业经营、政府治理等方面的内容，此外还关注了农业社会化服务、产业链建设等内容。通过田野调查和深度访谈，笔者获取了丰富的案例资料，对于理解农业产业治理具有重要价值。

      L县共有农业人口11万人，耕地60万亩，其中30万亩为玉米制种基地。L县的产业治理具有一定典型性：一方面，L县自然条件优越，适宜种植玉米。21世纪以来，L县的玉米制种产业实现了快速发展。但同时，转基因非法制种、私繁滥制和恶性竞争等行为屡屡发生，严重破坏了制种产业的发展秩序。另一方面，玉米制种产业具有特殊性，是关乎国家战略安全的重要产业。从2016年开始，我国种业政策进入了确保种业安全的新阶段，地方政府对种子安全问题越发重视。因此，L县成为透视农业产业治理的一个样本。

2016年以前，L县的目标是扩大制种产业规模并借此实现政治效益，因而采取“经营产业”的发展思路。一方面，L县积极开展招商引资，推动制种产业发展壮大。地方政府更加关注增加制种企业数量、扩大制种产业规模，客观上忽视了玉米制种产业的发展质量。另一方面，L县为了激发制种企业的积极性，在2008年以后允许制种企业工商注册，同时在制度层面对制种企业进行宽松化管理。在此背景下，玉米制种行业鱼龙混杂，市场恶性竞争、市场经营的负外部性和社会利益冲突逐渐暴露出来。农业产业治理建立在产业发展需求与市场失灵的基础之上，其中市场主体的恶性竞争与经营负外部性是产业治理的现实基础，产业发展中的社会矛盾与治理风险是产业治理的必要基础。

（一）市场失灵与产业发展失序

      由于治理主体的行动偏差，企业恶性竞争以及损害农户利益的现象并非以个案形态存在[22]。当市场机制失灵时，农业产业必然陷入困境。结合L县实践来看，市场失灵表现为经济主体恶性竞争和市场经营的负外部性。

      1.恶性竞争与高交易成本

      自2008年以来，伴随着地方政府开放工商注册，制种企业的数量越来越多，基地竞争逐渐进入白热化状态。L县制种企业的基地需求超过50万亩，但制种基地只有30万亩。部分制种企业为了争夺制种基地，采取不正当竞争手段，比如试图通过与村干部拉关系、送钱送礼的方式获取基地。村社干部在选择制种企业时并不考虑企业的经营能力，而更加关注企业给予的经济利益。即便制种企业与村社集体签订了协议，制种企业也有失去基地的风险。制种企业只能提高市场价格或为村社集体提供服务费。企业的恶性竞争提高了制种企业的交易成本，使得“劣币驱逐良币”。L县有不少龙头企业，这些企业实力雄厚且研发能力较强，是制种产业发展的关键力量，然而在基地竞争中却处于弱势地位。原因在于，龙头企业的财务制度相对规范，无法通过私下送钱送礼的方式获得基地。

      2.市场经营的负外部性

      部分制种企业通过非法制种的方式获取利润，产生了极大的负外部性。一方面，部分企业在未经授权的情况下繁育其他企业的品种，侵犯品种权企业的合法利益，扼杀了制种企业的研发动力。品种侵权问题不仅涉及拥有制种资质的代繁公司，还涉及诸多无法统计的小农户。品种侵权主要有3种方式：一是制种企业委托代繁公司生产，但代繁公司在交付种子的同时私下转卖部分种子；二是小农户在制种企业无法实时监管的情况下私繁滥制；三是下游加工销售企业委托代繁公司或小农户生产，回购种子以后套用其他品牌销售。另一方面，转基因非法制种屡禁不止，不仅使得市场秩序混乱，而且严重影响了玉米制种产业发展。调查显示，仅在2018年，M市就排查非法生产转基因玉米种子案件8起、非法生产面积1216亩。

（二）社会矛盾与治理风险生成

      在市场失灵之外，农业产业发展也引发了社会矛盾和治理风险。制种企业、代繁公司、农户是制种产业的参与主体，不同主体之间存在利益冲突。首先是制种企业与代繁公司的利益冲突。制种企业与代繁公司的合同有两种形式：一种是保产值的固定费用模式，一种是产量计价模式。代繁公司普遍倾向于保产值的模式，但制种企业更倾向于产量计价模式。玉米种子的市场价格波动较大，这要求从业者必须有效控制市场风险。但受限于合约形式，市场风险大多转嫁给了代繁公司。如果种子畅销，上游制种企业会按量按价收购。如果下游供过于求，制种企业就可能减少或中止收购，抑或拖欠代繁公司的费用。其次是制种企业（代繁公司）与农户的利益冲突。伴随着玉米制种产业发展，土地资源变得愈发重要。部分制种企业和代繁公司为了获取制种利润，通过不正当手段竞争制种基地。但这些企业缺乏应对市场风险的能力，在遇到下行周期时经常毁约。

      上述两种利益冲突增加了基层治理风险。一方面，利益冲突可能引发地方政府的政治风险。玉米制种产业关乎国家的种业安全和粮食安全，如若无法妥善处理不同主体间的利益关系，有可能引发严重的政治风险。另一方面，日益增加的社会矛盾可能引发社会风险，比如农民上访、社会纠纷等问题，这将严重影响基层社会稳定。在2010-2016年期间，L县曾出现多起制种企业无力支付制种款的情况，农户要求地方政府解决问题，应对制种企业的违约行为成为地方政府的工作重点。

      综上所述，市场失灵与治理风险的生成是地方政府主动治理的契机：一方面，市场主体的恶性竞争和市场经营的外部性严重阻碍了玉米制种产业发展；另一方面，由于严重的企业失信行为，部分农户采取上访等方式解决问题，农户与企业之间的利益冲突成为基层政府必须回应的问题。市场失灵与治理风险生成的双重困境促使地方政府通过有效的治理手段恢复产业发展秩序。此外，从2016年开始，种业安全问题成为“三农”工作的重点内容。 2016年中央一号文件要求“大力推进育繁推一体化，提升种业自主创新能力，保障国家种业安全”。在种业安全问题上升为战略问题时，各级政府也越来越重视种业安全。为了保证玉米制种企业有序发展，M市密集出台各类政策文件，高度重视解决产业发展面临的问题。在上述背景下，L县的农业产业治理迎来转折点。

农业产业治理是政府深度嵌入产业链从而解决市场失灵和化解治理风险的过程。在市场与社会的双重压力之下，地方政府开展产业治理具有合理性与必然性。结合实践来看，市场秩序依赖于有效管理市场主体、有效配置生产资源和预防产业发展风险。因此，L县的产业治理也从上述3个方面展开：一是以行政规范为基础的市场主体管理；二是以县域社会为单位的生产要素配置；三是以公共利益为核心的产业风险防控。

（一）以地方规范为基础的市场管理

      从L县实践来看，县域政府通过制定地方规范并利用行政力量和社会力量对市场主体进行监管，具体包括市场主体筛选、监督检查常态化、行业协会管理等措施。

      第一，市场主体筛选。为了避免市场主体毁约和违法经营，L县严格审查制种企业资质，制定严格的市场准入制度。L县规定，企业应当获得种子生产经营许可证，并且报送县农业主管部门初审、市级农业主管部门复核，新增制种企业需上报市级政府审查备案。近年来，L县对制种企业进行评星定级，即根据地方政府制定的《玉米种子生产经营企业信用等级评估分值量化标准》确定企业等级，主要指标包括企业信誉度、管理规范程度以及履约能力等。L县将企业等级划分为AAA+级、AAA级、AA级、A级4个等级，如果企业等级低于A级，县级政府将限制企业的经营活动。

      第二，监督检查常态化。为了加大对种子生产经营的监管力度，L县深入开展种业监管执法行动。一方面，建立农业生产用种供需调度监测体系，提升生产基地的供种保障能力和市场调节能力。另一方面，构建“属地管理、部门协同、社会参与”的知识产权保护监管体系，加强跨部门联动，加大侵权案件查处力度，提高打击品种侵权行为的执法效率。除此之外，县级政府定期开展制种基地巡查，加强对制种基地的亲本检测，加大对违法制种的处罚力度，保障制种企业的合法利益。

      第三，建立行业协会管理制度。L县为了进一步加强监管力度，充分动员社会力量参与市场行为监管，主要方式是建立相对健全的种业协会管理制度，充分发挥行业协会自我管理的功能，促进制种企业自我监督。制种协会由会长单位和会员单位构成，会长单位包括L县种子管理局和省级以上龙头企业，会员单位主要是其余制种企业。制种协会每年都会组织行业活动，同时参与企业信用评级、生产基地管理和基地检查等相关工作。

（二）以县域社会为单元的资源配置

      制种企业实现可持续发展的关键是获得生产基地，这成为市场主体恶性竞争的导火索。因此，产业治理需要对生产基地进行合理配置，规避市场主体的恶性竞争。在市级政府的指导下，L县实行半市场化基地配置策略，促进优势企业与优质制种基地强强联合。

      上述过程涉及配置权上移与竞争性配置两个方面。一方面，L县通过行政手段实现基地配置权上移。具体而言，县级政府加强对基地资源配置的统筹力度，制种企业能否获得生产基地以及获得多大面积，必须经过县级政府统筹安排。在统筹供需关系的基础上，县级政府控制基地资源的配置过程。另一方面，县级政府以县域社会为单元，推动生产基地的竞争性配置，降低制种企业与村社集体的交易成本。竞争性配置指的是县级政府根据制种企业的信用评级及其需求配置生产基地，平衡供需关系。县农业农村局根据各镇村上报的基地面积，及时向社会公开发布基地配置公告。制种企业向县农业农村局上报生产计划，并根据公告要求报送材料，接受县农业农村局审查。此后，县种子管理局和行业协会对制种企业进行评审。依据评审结果，L县将制种企业分级，并规定不同等级企业的基地面积上限。入选企业与村社集体签订生产合同，企业不能超规模生产，生产规模未经核准的企业则无法开展生产。如企业生产计划需要调整，须经县农业农村局同意。

（三）以利益保障为核心的风险防控

      由于市场机制日益发挥主导作用，农产品生产与流通体系发生了根本变化，市场风险同样日趋凸显[35]。在L县，建立风险防控体系是产业治理的重点工作，其包括亩保价格、预付款和风险抵押金等制度设计。

      亩保价格是行业协会确定的指导价格。由于行业协会的成员是种子管理局与制种企业，亩保价格制度可被视为政府和制种企业的协商机制。行业协会确定指导价格以后，企业可以在亩保价格的基础上适当浮动。从实践来看，大多数区域的亩保价格与行业协会指导价格持平，只有少数生产条件较差的基地会降低价格。近年来玉米制种产业发展势头良好，亩保价格呈现逐年上升的态势。

      为了防范企业违约风险，L县设立了预付款制度。制种企业与村社集体签订制种合同时，必须明确规定分批次预付制种款，首次预付时间为生产基地面积落实之后（5-6月），支付制种款的50%。第二次预付时间为玉米种子收获之时（9月30日前），支付制种款的40%。到年底时，所有制种款必须结清。当年制种款未全部兑付的企业，次年无法从事制种生产经营活动。设立预付款制度以后，制种企业与农户的利益联结更加紧密，制种农户的经济利益得到有效保障。

      制种企业若要获得生产基地，还需缴纳50元/亩的风险抵押金。风险抵押金由县级政府收缴并统一管理，利息收益仍归制种企业所有。如果制种企业拖欠制种款，县级政府便使用风险抵押金为农户发放制种款。如果制种企业正常履约且无违法行为，地方政府将退还风险抵押金及其利息。风险抵押金制度可以预防由市场波动引起的经营风险，既能充分保障农户的经济利益，也避免了制种企业利益受损。

      在县域政府的主动治理下，玉米制种产业的发展秩序实现了重构，这体现在3个方面：一是对市场经营秩序的重构。L县通过统筹制种企业的客观需求与农户利益，在县域范围内协调生产基地，克服了制种企业的恶性竞争问题。同时，L县政府加大违法违规行为的打击力度，建立制种企业信用评价体系，建立市场准入制度，促进了制种企业合法经营。二是对利益分配的秩序重构。L县执行亩保价格制度，该制度为种子管理局和制种企业构建了利益协调机制，促使地方政府能代表农户与制种企业谈判，保证了农户的经济利益。三是对村企关系的秩序重塑。一方面，L县通过实施亩保价格制度，改变了制种企业与农民之间的不平等交易关系。另一方面，L县通过行业协会规范企业行为，促使制种企业主动改善与农户的关系。

L县以产业发展需求为基础，通过行政干预的方式克服市场失灵及治理风险，推动了农业产业有序发展。上述治理之所以有效，核心在于地方政府的“规制性干预”，这一过程涉及两个维度：一是政府干预的政策工具，即政府通过何种方式实现对农业产业的治理；二是政府干预的控制机制，即政府为何能够规制产业发展。

（一）复合型规制：规制性干预的实现方式

      在实践中，政府干预通过命令性规制、激励性规制和合作性规制等方式实现。

      1.市场主体的命令性规制

      命令性规制是县域政府依托其掌握的法定监管权力，对制种企业施加的强制性手段。命令性控制工具与行政权力有关，具有浓厚的强制性色彩。县域政府的命令性规制体现在玉米制种产业全链条，目的在于约束市场主体的行为。在市场准入环节，政府通过严格的市场准入制度控制企业，一方面要求制种企业必须拥有生产经营许可证，另一方面严厉打击非法制种行为。在资源配置环节，政府严格限制企业的基地使用权限，地方政府出台专门政策文件，要求制种企业必须达到一定的信用等级才有资格申请基地。在生产环节，地方政府依托行政执法力量监督制种企业的生产经营行为。在风险防范环节，各级农业部门按照镇不漏村、村不漏社的原则，组织执法力量进入村庄，随时开展基地巡查。除此之外，县级政府禁止制种企业与村社干部私下交易，更不允许制种企业为村社干部发放劳务补贴，以此规避灰色交易与恶性市场竞争。

      2.资源配置的激励性规制

      激励性规制通过利益诱导激励相关主体改变行为并参与治理过程，从而实现治理目标[43]。L县引入了基地价格规制、区域内竞争规制、企业补偿等工具，促进市场主体良性竞争，推动玉米制种产业有序发展。

      基地价格规制方面。为了平衡制种企业与农户的利益关系，激发制种企业的积极性，县级政府借助行业协会协调基地价格。在行业协会确定指导价格的过程中，县域范围内的制种企业共同参与其中。县级政府在综合考虑企业利益和农户收益的基础上与制种企业协商，最终确定合理的基地指导价格。这种规制方式保护了制种企业的利益，能够避免过度竞争导致的基地价格异化。

      区域内竞争规制方面。对于政府来说，基地配置涉及产业发展方向与利益分配。为了促进市场主体良性竞争，县级政府根据企业等级确定主体资格，但也会考虑不同制种企业的实际情况，实现“大小兼顾”，避免大型企业无序扩张进而垄断市场，也避免小型企业无序竞争。县级政府坚持“大稳定、小调整”的原则，保障制种企业的经营稳定性。县级政府综合考虑制种企业的需求面积、地块要求以及生产基地供给情况，为企业配置适宜的基地。

      企业补偿激励方面。对于村社集体而言，如果只与一家制种企业合作，不仅意味着市场风险增加，也意味着生产管理难度增大。因此，村社集体更希望与多家制种企业对接。但对于企业而言，集中生产可以减少生产成本，也便于集中管理。在实践中，县级政府兼顾企业和村社集体的需求，将集中配置与分散配置结合起来，形成1个生产基地对接2-3家制种企业的格局。同时，县级政府为了平衡制种企业利益，优先为优质企业配置基地。在配置基地之前，县级政府先征求企业意见，如果制种企业对生产基地不满意或对生产基地有特定需求，县级政府会根据实际情况适当调整。

      3.产业主体的吸纳性规制

      吸纳性规制指的是通过推动多元主体参与并将其吸纳到行政体系，实现对产业主体的有效规制。在L县，制种企业、村社集体和农民分别扮演了不同角色，共同推动着制种产业发展，因而将这些主体吸纳到行政体系，有助于促进产业发展。

      县级政府通过将行业协会吸纳到产业治理体系，强化了政府对制种产业的规制能力。一方面，行业协会能够指导制种企业的经营行为，在政府指导下参与评定企业等级。另一方面，行业协会参与生产基地的配置过程，可以预防因规模扩张而出现的履约问题，形成对企业经营行为的约束，促使企业经营行为符合本地的经济社会利益。基于此，县级政府就能借助行业协会推动产业治理政策，并将制种企业吸纳到政府治理体系。

      村社集体也在产业治理中扮演重要角色，承担着组织生产、对接制种企业等方面的职能。县级政府通过加强基层组织建设实现了对村社集体的吸纳性规制。一方面，县级政府强化对村社干部的约束，同时将村社干部的自主权限上收到乡镇政府。另一方面，县级政府强化村社集体的职能，主要体现在以下方面：第一，核实制种企业的预付款是否到位，如果制种企业延迟支付，村社集体需要及时与制种企业沟通，督促制种企业尽快拨付预付款；第二，村社干部作为政府的代理人，必须协助政府开展市场监管工作；第三，为制种企业和农户生产提供服务，如组织灌溉、提供农业社会化服务等。

（二）多重资源动员：规制性干预的控制机制

      县域政府在开展农业产业治理时运用了多元化政策工具，构建了相对有效的产业治理体系。不同的政策工具之所以发挥作用，关键在于县域政府对各类治理资源的高度动员，从而构建了多元化的控制机制。

      1.基于正式制度的科层控制机制

      县级政府是产业治理的关键主体，因拥有公权力而具有强治理能力，这种治理能力反映的是科层控制机制。县级政府在构建产业发展的制度规范之时，借助行政力量对市场主体进行科层控制，为县域产业发展奠定了制度基础，以此强化了命令性规制的效能。

      制度规范主要涉及市场主体筛选制度、产业资源配置制度以及交易行为监管制度。上述制度的作用体现在如下方面：第一，为制种企业提供稳定预期。命令性规制作为一种正式的治理工具，通常由法律制度加以规定。比如《中华人民共和国种子法》《L县国家级杂交玉米种子生产基地管理办法（暂行）》，均对市场主体的生产经营资质、违法违规行为进行了规定，并明确了各种违法行为的处罚方式。这不仅为相关部门提供了执法依据，也为制种企业提供了稳定预期。通过参照政策法规，制种企业得以了解其行为的法律边界，并根据法律规定加以理性筹划，合理安排企业活动。第二，降低治理成本。命令控制型工具最突出的特征就是整齐划一，避免了单个规制所带来的资源损耗。以市场准入制度为例，市场准入制度为市场主体提供了统一标准，能够减轻相关部门的管理负担。第三，为政府监管市场主体提供依据。如果得到严格执行，命令性规制工具能够对制种企业形成强大的威慑力，达到有效遏制企业违法行为的效果。

      2.基于供需关系的市场控制机制

      基地资源是玉米制种产业发展的命脉，关乎制种企业的切身利益。由于玉米制种基地相对有限而市场需求较大，生产基地供给者在市场交易中具有优势。县级政府恰恰利用了这种供需关系，实现了对制种产业的市场控制。一方面，县级政府主动介入生产基地的配置过程，获得了对县域基地资源的配置权力，使得生产基地的市场化配置模式转变为半市场化配置模式，有效规避了基地配置引发的各种问题。由于生产基地的高效配置事关国家种业安全，而且与农民切身利益、社会稳定高度关联，政府干预市场配置过程具有合理性。另一方面，由于在供需关系上占据优势地位，县级政府在产业治理过程中拥有了更大的行动空间。因此，在制种企业开展经营与交易活动时，县级政府能以更有力的方式介入市场，间接地规制市场主体的行为。

      3.基于主体整合的社会控制机制

      县域政府还通过整合产业主体的方式实现了吸纳性规制。由于不同产业主体之间存在社会性关联，因而吸纳性规制的控制机制是社会层面的主体整合。这种基于主体整合的社会控制机制通过两种方式发挥作用：一是整合多元主体的治理资源，除了政府之外，行业协会、村社集体也被吸纳到产业治理体系之中，它们都是政府规制性干预的重要资源。二是通过社会化手段实现对制种企业的规制。一方面，行业协会是制种企业自我管理、自我规制的组织，身处其中的企业需要遵守行业规范，否则将会受到行业协会的处罚，也会感受到制种行业的社群压力。另一方面，村社集体是制种企业与农户合约关系的中介，也是制种产业从事生产经营的协助者，其行为深刻影响制种企业的经营效益。县级政府将不同主体整合在一起之后，便能利用制种企业与行业协会、村社集体与制种企业的社会性关联，实现对市场主体的社会化控制。

有效的政府干预是农业产业发展的客观基础。在农业强国建设与乡村振兴战略实施背景下，推动农业产业发展不能将政府与市场割裂开来，而应根据产业发展需要，不断调整政府与市场关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用与地方政府的正向引导作用，实现市场机制和政府干预的有机结合，促进农业产业有效治理。本研究基于西北L县玉米制种产业的治理经验，以政府规制理论为基础，构建“规制性干预”的产业治理分析框架，深入探讨农业产业治理的运作过程与实践逻辑，尝试为农业产业发展提供启示。

      研究发现，在市场机制不健全的背景下，农业产业陷入了发展失序与治理风险增加的困境，政府需要通过有效干预克服上述困境。在实践中，县域政府借助以行政规范为基础的市场主体管理、以县域社会为单位的生产要素配置以及以公共利益为核心的产业风险防控等行政干预手段，实现了农业产业秩序的重构。L县实践表明，规制性干预是县域政府开展农业产业治理的核心逻辑，其目的在于弥补市场机制的不足。县域政府通过灵活运用命令性控制、激励性规制和吸纳性规制等工具，强化政府对多元主体的约束能力，保障了农业产业的发展秩序。同时，县域政府通过多重资源动员的方式构建出多元化控制机制，从而为复合型规制工具发挥作用奠定了基础。基于此，以产业发展需求为核心、以多元主体互利共赢为目标的农业产业治理体系得以构建起来，推动了农业产业有序发展。

      基于上述分析和论证，本文提出如下政策建议：第一，在农业产业发展过程中，地方政府应在充分尊重市场规律的基础上，明确政府干预的实现方式及其限度，推动农业产业健康有序发展。一方面，政府应当因势利导，引领农业产业进入正确的发展轨道。另一方面，农业产业发展是一个循序渐进的过程，政府应当在提高行政资源使用效率和产业治理能力的基础上采取合理的干预行为，推动农业产业发展。第二，有为政府不仅体现在引领产业发展上，更体现为对市场失灵与治理风险的规制。政府应当以弥补市场机制的不足、回应产业主体发展的需求为目标，协助产业主体应对市场恶性竞争、资源低效配置等依靠市场机制无法解决的问题，从而克服产业发展困境。在此过程中，政府应避免陷入政绩打造与产业经营的发展误区，更要避免行政逻辑过度挤压市场逻辑，实现市场与政府关系的动态平衡。第三，农业产业治理具有复杂性、整体性和阶段性，依靠单一治理主体或单一治理机制，都无法达到理想的治理效果。因此，政府开展产业治理时应充分调动行政、社会和市场等多元主体的治理积极性，构建多元主体参与的农业产业治理体系，形成产业治理的合力。当然，政府作为产业治理的关键主体，应灵活运用多种治理手段与治理资源，推动多元主体紧密合作。

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