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自清朝入关建立统治之后，仿效明朝建立了一套中央与地方的财政分配体制，这也是清廷赖以控制地方的手段。在我国古代，中央和地方的财政划分问题，从未有过完全意义上的体制建设，大致在唐宪宗时期，形成了上供（给中央）、送使（归节度使）和留州（留给各州）的三分体制，至明清，体现中央与地方的财政划分主要表现在“起运”和“存留”两个方面，下面就来说说清代的起运和存留制度。

‬军需孔急，顺治时期的起运、存留比例。

所谓“起运”和“存留”，是明清时期实行的中央与地方的财政分配制度。所谓“起运”，就是各地所征收的钱粮按一定比例起解户部与各部寺监，作为国家巨额经费开支之用，比如军饷、大型水利项目等等；所谓“存留”，就是将所征收的钱粮按一定比例存留内陆，作为地方经费开支之用，比如驿站、祭祀、官俸工食等等，属于地方财政。

《清会典事例·卷169～卷170》：凡州县经征钱粮，运解布政司侯部拨用，曰起运；凡州县经征钱粮，扣留本地支给经费，曰存留。

与其他制度一样，清朝在刚开始确立统治以后，沿袭了明代的起运、存留制度，确切来说是按照万历原额的起存比例来征收，根据《万历会计录》记载，明万历六年，夏粮为4605242.87石，秋粮为22033217.2石，总计26638460.28石，起运15286734.44石，存留11351722.84石，起运比例为57%。

如果按照顺治初年的赋税情况看，其田赋大概为2000多万两左右，如顺治九年的田赋数额为21261383.5两，起运与存留当各为1000万两左右，而清廷起初确实也是这么干的，正如江宁巡抚汤斌所言：顺治初，钱粮起存相半，考成之例尚宽。但随着国家军需日益浩繁，开始大量裁减地方存留银两，所谓“兵饷急迫，起解数多”。

也就是在顺治九年（1652）四月，由于军费紧急，中央财政困难，户部为解决钱粮不敷问题，遵旨会议，开始大量裁减地方存留钱粮，至此成为顺治一朝的财政导向。这一波将总督、巡抚家人口粮，州县修理察院铺陈、家伙等银，州县修宅家伙银，州县备各上司朔望行香纸烛银两，在外各衙门书吏人役工食银两等加以裁减，将这些存留变为起运以济军饷。

顺治十一年（1654）六月，随着战争进行白热化，清廷又再次感到缺钱，于是又来了一波对地方存留的大裁扣，所谓“官兵所倚者俸饷，关系匪轻”，为了弥补兵饷缺口，再次裁去各地“工食等银二十九万九千八百两零”。顺治十三年（1656）九月，清廷第三次玩起了极限操作，在钱粮不敷，中央财政困难的情况下，进行了顺治年以来的最大裁减，共一次性裁去各地抚、道、按臣操赏花红银，生员廪膳银等15项，共计753634多两。

在清廷的不懈“努力”下，顺治一朝的地方存留堪称是大为下降，我就以顺治九年为例，地丁银为2126万两，地方存留为300多万两，存留占总额比例只有14.1%，到顺治末年，几经裁扣，可想而知。

‬康熙时期，降到最低，并逐渐恢复，起存比例被长期沿袭。

顺治时期大规模以存留变起运的做法在康熙时期持续实行，直康熙七年（1668），清廷在地方的存留银已经由原额的10693058两下降到了3384606两，当年又裁至1643237两，而据《清圣祖实录》记载，康熙七年的田赋为25838962两，存留只有总额的6.3％，可谓是“丧心病狂”。清初的历次裁减，不仅将可裁的裁去，不可裁的也一并裁撤，给地方政府造成了巨大的压力。

《东华录·卷九》：如学道考生员岁季考等银，举人进士盘费匾额等银，此朝廷作养人材之需也；如乡饮酒席，此优礼耆老之需也。……。无一项非必需之费，一旦悉为裁减，不知既无钱粮动支，又无别项设处，势必科派民财，以充费用。

尽管通过会议决定，要在康熙九年恢复地方上的存留。但康熙十二年（1673）末，三藩之乱爆发，由于“军需浩繁”，为了筹措军需，不得不再次对地方存留挥下了大刀。山东巡抚赵祥星闻风而动，率先将地方存留砍掉以佐军需，获得嘉奖，“祥星以暂裁通省存留支给等银二十余万充饷，先后具奏，均奉旨嘉奖”。康熙十四年，更是暂缓了一切存留，随后各地先后裁减，以致于在三藩之乱期间有“今钱粮有尽裁存为起”之说。

从当时的地方志来说，削减存留的现象也确实严重，以康熙十八年《山海关志》为例，裁去的名目如下：

书办门子、皂隶、马夫7名，共银87两；训导并门子三名，俸斋马草工食银97.52两；本卫守备、千百总并卫学书办，工食银36两；廪生膳夫银26.6667两；百总一员、牢头马夫3名，工食银54两；守备案衣银4两；伞夫一名，工食银6两。以上共310两。

山海关田赋不过2000两左右，一下裁去300多两充为起运，有点竭泽而渔的意味。

裁减存留的弊端是非常明显的。刑部尚书朱之弼就指出，裁减存留过甚，对地方吏治有极大的败坏作用，官吏没有办公经费势必以收陋规的方式确保地方运转，对百姓剥削更为沉重。

《东华录·卷九》：夫存留钱粮原留为地方之用，裁一分则少一分，地方官事不容已，不得不又派之民间，且不肖有司因以为利，是又重增无限制苦累矣。

康熙帝也深刻意识到了地方钱粮不足的危害，康熙二十五年（1686）二月，针对湖广布政使张仲举裁撤存留的提议，康熙的就说出了地方上会加派于民的担忧，“直隶各省存留钱粮，原系预备本处地方各项支发，遇有缓急需用，便于通融接济，以纾民力。今若再行裁减，恐支应不敷，致借端科派，重累小民”。

在直隶灵寿县任职的名臣陆陇其对裁减地方存留的危害总结的最为精辟：一、导致地方财政紧张，遇事难以支应，社会公共职能削弱。二、势必促成官吏加派百姓，导致地方财政混乱。

三藩之乱结束后，存留款项又陆续归还地方，地方财政才有所好转，但返还的极其有限，比如生员廪膳银，顺治十三年（1656）九月，将该银190227两，裁去三分之二，其后又悉数裁去，在返还后“准其支三分之一可也”，这就意味着顺治十三年的裁去是不可恢复的，已经成为了起运的一部分。

而康熙朝时期确定的起运、存留比大致为5：1，也就是存留占总田赋的20%左右，清代长期以来的起运存留比例开始固定化。根据雍正朝《大清会典》列康熙二十四年起运数额如下（依次为总额、起运、起运占总额比例）：

直隶：2443608，1881108，76.98%

奉天：13939，4755，34.1%

江苏：3978516，2836593，71.3%

安徽：1689859，1153291，68%

浙江：2920629，2188575，74.94%

江西：1960555，1525637，77.8%

湖北：1044825，831753，79.6%

湖南：637994，487419，76.4%

福建：1069853，866447，80.9%

山东：3191415，2504208，78.4%

山西：3017289，2678779，88.7%

河南：2709155，2268601，83.7%

陕西：1575752，1277095，81%

巩昌：311091，155969，50.1%

四川：41995，12460，29.6%

广东：1146095，1066376，87.8%

广西：332522，243211，73.1%

贵州：63216，61691，97.5%

云南：存留174818，无起运。

总额为28227782两，总起运为21938627两，起运占总额比为77.7%，存留占总额比为22.3%。

雍正年间和乾隆年间更是直接继承了这个起存比例，均为20%左右，兹列如下（依次为总额、起运、起运占总额比例）：

雍正二年

直隶：2561823.418，1939941.755，75.7%

奉天：存留2466.36，无起运

江苏：4010779.93，2564728.93，63.9%

安徽：1627624.57，1194914.92，73.4%

浙江：2974624.2，2287346.98，76.9%

江西：2143136.996，1602431.656，74.8%

湖北：1109717.67，776173.97，69.9%

湖南：1209803.174，944423.71，78%

福建：1263262.017，1055209.457，83.5%

山东：3421877.891，2730736.496，79.8%

山西：3030575，2702285，89.1%

河南：3067733.99，2441110.91，79.5%

陕西：1610046.15，1344548.09，83.5%

巩昌：254919.17，182644.78，71.6%

四川：329396.57，316366.91，96%

广东：1058450.759，719307.395，67.9%

广西：365505.508，278559.54，76.2%

云南：172524.4，118927.84，68.9%

贵州：66601.06，53346.7，80%

总额为30281128.984两，总起运为23253005.3两，起运占总额比为76.7%，存留占总额比为23.3%。

乾隆四十年

直隶：2401059.32，1913491.48，79.6%

奉天：41686.004，26031.617，62.44%

山东：3408798.4，2781647.62，81.6%

山西：3042469.34，2593517.658，85.2%

河南：3320491.95，2738250.36，82.4%

江苏：3144529，1898991，60.3%

安徽：1838025，1379512，75%

江西：2007232.748，1571320.195，78.2%

福建：1248738.705，1037618.525，83%

浙江：2314142.69，2145083.289，92.7%

湖北：1173906.7，823102.7，70.1%

湖南：1194985.45，903517.66，75.6%

陕西：1608852.1，1356305.155，84.3%

甘肃：284690.316，191593.427，67.2%

四川：657584.38，490364.18，74.5%

广东：1257914，841372，66.8%

广西：390981.29，296035.736，75.7%

云南：209985.952，166201.656，79.1%

贵州：92452.772，75489.596，81.6%

总额为29338526.014两，总起运为22929445.854两，起运占总额比为78%，存留占总额比为22%。

清代的这种起运、存留比例分配状况很容易造成地方财政的弱势，往往只能勉强完成地方政府的基本运转，一些地区甚至无法满足，这种存在支出缺口的财政直接导致了地方公费的缺乏。

‬光绪年间的起运、存留状况。

光绪年间的起存状况相对于前代大幅度降低，据光绪朝《清会典事例》数据计算，光绪朝田赋起运总额为23722782两，存留总额为3702340两，其存留总额跌至15.6%，可谓是触目惊心。当然，光绪朝也有其特殊性，就是新税种厘金、洋税的收取，田赋为主要税种的性质被几乎取代，田赋存留的降低对地方财政的危害性小些。

起运、存留制度，使得中央在财政上处于强势地位，巩固了中央集权，但也使得地方上应对重大军情的能力不足，所以清廷又设计了“留贮”与“分贮”制度，算是对存留制度缺陷的补充。

引用文献：《清会典事例》、雍正朝《大清会典》、嘉庆朝《大清会典》、《东华录》、《清世祖实录》、《康熙起居注》、乾隆朝《户部则例》、《陆陇其集》、《清史稿》、《清史列传》、《万历会计录》、《皇清奏议》、康熙朝《山海关志》、《清朝续文献通考》