一、引言
本文将选取国家层面众多治理理论中的两种，即R. A. W. 罗兹（R. A. W. Rhodes）、W. J. M. 基克特（W. J. M. Kickert）、E. -H. 克林（E. -H. Klijn）等奥克兰学派提出的所谓网络型治理理论，以及J. 皮埃尔（J. Pierre）、B. 盖伊·彼得斯（B. Guy Peters）等的“修正型新制度论”（以下简称新制度论的治理理论） ，探讨它们应用于地方治理分析的可能性。选择这两种理论的原因如下：第一，众所周知，在国家层面处于“百家争鸣”状态的治理理论中，近年来这两种理论吸引了众多研究者的关注，在治理理论中逐渐占据“主流地位”；第二，这些治理理论能够为理论基础相对薄弱的地方层面的治理理论，提供许多理论武装要素。遗憾的是，在我国的地方治理理论中，正如山本所指出的，“存在一种倾向，即将公共部门主导、民间营利和非营利部门支持的权力行使模式，套用到’从政府管理到治理’的表述中，并对互补性原理进行解释，但这种做法并未切中要害” 。
因此，本文将从地方治理的视角重新审视这两种国家层面的治理理论的理论要素，为充实地方治理的分析层面提供契机。
二、国家治理理论的现状
在深入探讨网络型治理理论和新制度论的治理理论的具体内容之前，先介绍一下B. 盖伊·彼得斯（B. Guy Peters）关于国家治理理论的分类讨论 ，以此梳理当前的国家治理理论。彼得斯将认为国家政府具备足够的政治和制度能力来驾驭社会经济的理论，与认为国家政府通过与其他社会经济主体的相互作用来进行治理的理论进行对比，将前者称为“传统治理”或“旧有治理”，后者称为“现代治理”或“新治理”。
此外，彼得斯将后者进一步细分为两种类型，即消极版本（negative version）和积极版本（positive version）。在消极版本中，强调社会力量对国家规制和竞争的抵抗能力，认为市民比国家更清楚自己的需求和期望，并且会抵制国家权威和官僚制的控制。市民因其拥有的各种资源以及更强的治理能力，其行动具有正当性。近年来社群主义（communitarian）的主张、协商民主（deliberative democracy）的主张，以及直接民主（direct democracy）的主张等都属于这一版本。而在积极版本中，认为在社会的输入和输出阶段，社会行动者都拥有制定政策所需的充足资源，社会处于比国家更强势的地位，在各个政策领域主张进行治理。这一版本包括R. A. W. 罗兹的理论，以及应用系统理论的扬·库伊曼（Jan Kooiman）等的理论。
如上所述，彼得斯认为，属于“传统治理”范畴的治理理论，是基于<国家中心>视角的国家中心解释模型（the state – Centric models of explanation）；而属于“新治理”范畴的治理理论，则与基于<社会中心>视角的社会中心解释模型（the society – Centric models of explanation）相一致。
将以上彼得斯的讨论用笔者的方式进行图示化，大致如下。图中，横轴从如何看待国家政府的治理能力，或者如何考量国家以外的社会行动者参与治理的规模和强度等视角出发，展示了国家治理理论中两种研究视角的位置。最左端代表一种极端的研究视角，即认为政策制定和实施所需的所有资源都掌握在国家手中，国家是唯一的权威存在，治理完全通过国家的命令和强制来执行。最右端则表示所谓的“没有政府的治理”，即这些资源已不再由国家掌控，而是由社会行动者持有，因此由社会行动者独自进行治理。
需要说明的是，纵轴表示研究视角的“规范性”和“经验性”。这一点虽然也很重要，但由于篇幅限制，本文将不做特别讨论。
正如我们所看到的，当前国家层面的治理理论争论，可以根据<国家中心>-<社会中心>这一研究视角的差异，以及<规范性>-<经验性>这一讨论方式的差异，被划分为四个象限。
现在，必须对图中位于中心位置的椭圆进行补充说明。彼得斯并未对此进行讨论。绘制这个椭圆有以下两个意义：第一，当前许多治理理论家在强调国家的制度能力和统治能力“发生变化”“相对弱化”的同时，也强调社会行动者对治理的参与。从这个意义上说，当前讨论的“主流地位”既不像传统治理理论那样以国家为中心，也不像新治理理论那样以社会为中心；第二，当前治理理论的一个重要要素是超越“国家 – 社会二分法”（state – Society dichotomy），“国家”与“社会”，或者“公共部门”与“民间部门”之间的界限正在“融合”或“模糊化” 。在接下来的讨论中，我们将充分考虑这一点，并依据彼得斯的分类，将国家层面的治理理论应用到地方层面。
三、网络型治理理论及新制度论的治理理论概要
在了解上述治理理论的框架图之后，接下来让我们看看这两种治理理论的概要。网络型治理理论认为，治理的制度构成的核心是网络治理结构，国家行动者是参与该网络的众多行动者之一。正如罗兹所主张的，“网络是行政学中治理概念的分析核心” ，网络是整合广泛分散的资源及其持有者的手段，从这个意义上讲，网络是基础。但该理论同时认为，如果没有国家政府的参与，网络的有效运行将无法得到保障。为了突出网络在治理结构中的重要性，本文将其称为网络型治理理论。不过，这种网络型治理理论也存在多种变体，该理论的重要学者，如罗兹、基克特、克林、科普彭扬（Koppenjan）、泰斯曼（Teisman）等奥克兰学派的学者，并不积极主张国家政府的参与 。但正如后文将提到的，他们也并非主张完全的“没有政府的治理”，而是在一定程度上认可国家政府的作用。
第二种新制度论的治理理论认为，诚然，仅靠传统的等级制国家难以实现有效的治理，因此网络治理结构也是不可或缺的。但在治理中，发挥核心作用的仍然是作为正式制度的国家，该理论赋予国家在众多行动者中优越的地位。网络治理结构是实现有效治理的“国家战略适应”手段 ，从这个意义上说，它与第一种理论在国家和网络的重要性排序上存在差异。也就是说，他们认为，“最有效的治理形式需要社会网络和强大的国家两者并存” 。这一观点的代表学者是乔恩·皮埃尔（Jon Pierre）和B. 盖伊·彼得斯。
四、网络型治理理论及新制度论的治理理论详论
在网络型治理理论中，该理论在政策网络理论的基础上展开讨论，主张在中观层面通过“具有相互依存性、资源交换、博弈规则，以及在一定程度上独立于国家的自组织性的组织间网络” 来实现社会政治目标的社会协调形式。在这种治理模式中，作为基础的网络治理结构在一定程度上独立于国家或政府，具有自组织性，但政府会“间接且不完全地”对其进行引导 。因此，该理论中的治理以“远距离”的间接引导为核心，基本不采用传统的“命令”和“控制”式的直接决策与执行方式。
那么，他们为何如此关注作为治理结构的网络呢？这与现代社会的结构转型密切相关。随着现代社会问题的复杂化、多样化和动态化 ，政策制定和决策所需的资源数量不仅增加且发生了质的变化，而且这些资源本身在社会各行动者之间广泛扩散。这些资源包括资金、人才等有形资源，以及权力、权限、特权地位、正当性、知识、规范、信息、技术等无形资源。无论哪种资源，为了整合拥有这些资源的行动者，网络治理结构都非常有效。因为网络是围绕政策问题和资源集合形成的相互依存的行动者之间的稳定社会关系形态 。
此外，网络型治理理论者认为，现代国家政府的制度构成并非铁板一块，权力等分散在复杂的政府制度构成的广泛网络中，呈现多中心或碎片化状态 。换句话说，正如罗兹对英国政府的描述，现代国家是一个“分化的政体”（differentiated polity），其特点是功能和制度的专门化以及政策和政治的碎片化 ，国家的向心力下降，治理中的等级制治理结构的优势逐渐被网络治理结构所取代。
与之相对，新制度论的治理理论认为，治理所需的资源并不像网络型治理理论者所说的那样广泛分散。但他们认为国家仍然重要的原因在于，作为网络成员的国家政府在一定程度上分散的资源中，仍然独占性地拥有制定法律的权力、法律支持的权力和制度，以及正当程序等所谓的“正式资源”。例如，布伦（Buuren）和克林将行动者之间相互依存关系的基础资源分为财政资源、生产资源、能力（competencies）、知识、正当性（legitimacy），并将能力和正当性视为“正式资源” 。不过，他们也指出，在这些资源中，正当性方面，社会行动者通过媒体等也有可能拥有，正式资源的独占状况正在被打破 。
此外，虽然前文提到这些学者并不太认同资源的广泛分散，但他们的治理理论也明显考虑到了“非正式资源”的分散。正因如此，他们认为，虽然传统国家曾是治理网络的中心，但现在不过是“同辈中的首席”（a primus inter pares） 。
然而，他们仍然高度重视国家政府的制度构成和制度能力，因此对国家政府寄予了重要且直接的期望。第一，国家政府要设定治理目标或确定优先顺序；第二，要解决行动者之间的对立 。他们认为，网络型治理理论者从一开始就通过假设回避了这种对立的解决 。但实际上，网络型治理理论者在考虑通过协商形成政策时，就已经意识到这种政策形成是在行动者拥有的资源差异、资源重要性程度差异，以及基于此的权力关系差异所引发的权力斗争的背景下进行的，所以他们认为难以达成“完全一致的共识”，而只能是“大致的共识” 。换句话说，在这种相互作用的过程中，他们认为采用的是“满意标准”而非“最优化标准” 。
最后，需要补充一个重要观点，这是两种治理理论的共同之处。在英国，撒切尔 – 梅杰保守党政府推行激进的新公共管理（NPM）改革后，布莱尔工党政府一方面继续推进民营化、合同外包、分权、放松规制、公共服务权限下放等NPM改革，另一方面，为应对公共部门与广泛社会行动者之间相互依存性的增强，也在推进广泛的治理改革。对此，网络型治理理论者认为，新工党政府的改革中，既有聚焦于公共部门内部组织和制度改革的NPM改革，也有涉及社会中组织间社会协调方式变革的治理改革 ，他们明确区分了政府内部的自律性、独立变量式的NPM改革，以及为应对包含政府在内的整个社会治理结构转变的他律性、从属变量式的治理改革。
新制度论的治理理论者也指出了NPM与治理的差异：①治理是民主政治形态的核心要素，而NPM是由意识形态驱动的公共服务政治和文化特殊性的否定，仅仅是公共官僚制的转变；②治理关注过程，而NPM关注结果；③NPM是行政改革的组织内项目，而治理的视角是组织间；④治理在一定的政治控制下维持公共部门的资源，发展维持政府行动能力的战略，而NPM本质上是关于公共部门的变革；⑤新治理形态的引入可以在不改变公共服务根本文化的情况下实施，而NPM的核心正是根本文化和组织氛围的变革 。在本文中，这些观点也非常重要。
五、国家层面的两种治理理论在地方治理分析中的应用
那么，到目前为止我们所探讨的两种治理理论，能为地方层面的治理分析带来哪些理论贡献呢？本文将从以下四点进行考察。第一，在地方层面，应该如何理解治理结构；第二，如何看待地方层面经常被混淆使用的NPM式网络；第三，如何把握地方层面的相互依存关系；最后，如何认识自治体政府的作用。
（1）复合治理结构
国家层面的两种理论在对治理结构的理解上存在很大差异。这就意味着，在地方治理分析中，依据不同的理论，研究视角的理论基础也会不同。依据网络型治理理论，由于地方社会的复杂性、多样性和动态性，传统上作为等级制的自治体政府为解决地方问题进行政策制定和决策所需的资源，会广泛分散到包括地方居民在内的地方内外的各个行动者手中。这种分散程度非常严重，以至于自治体政府以往保持的优势地位被打破，为整合这些广泛分散的资源，网络治理结构应运而生。在这种情况下，发挥主导作用的无疑是在整合资源方面极具威力的网络型治理结构，而自治体政府，即等级制的治理结构，基本上只能对这个网络进行间接引导。
而依据新制度论的治理理论，虽然非正式资源存在一定程度的扩散，但自治体政府凭借制定条例的能力、基于条例的各种权限，以及条例和规则等规定的正当程序等正式资源，几乎处于独占地位。因此，与其他行动者相比，自治体政府的制度构成和制度能力依然具有优势。此外，在我国的自治体中，除了部分城市地区，一般来说市场并不成熟（有时甚至不存在），充分利用市场机制的企业主体数量也极为有限。与中央政府相比，自治体政府的自主性虽然极其脆弱，但与地方居民、非营利组织（NPO）、志愿者团体等民间行动者相比，其自主性则不可同日而语。从这个意义上讲，在地方治理中，作为等级制的自治体政府的治理结构相对稳固。相反，其他行动者大多规模较小、具有他律性且不成熟，它们很少拥有像自治体政府那样重要的资源，即便拥有，资源扩散程度也很低，对用于整合资源的网络治理结构的参与也较为有限。也就是说，将新制度论的治理理论应用于地方层面时，结合地方独特的社会、经济和政治环境因素，会呈现出强势的自治体政府从绝对优势地位主导弱势网络的模式。
（2）NPM式网络与网络治理结构
浏览我国自治体政府的综合规划和行政改革大纲时，经常会看到为追求效率而促进与居民和其他社会行动者进行网络化治理的表述。但这本质上是NPM式网络，并非本文所讨论的治理。在网络型治理理论中，尤其是奥克兰学派，严格区分了NPM式网络的合同外包、分权、方案（contracting -Out Scheme）与网络治理结构的构成原理 。在地方层面常见的“形式上的”网络大多属于合同外包、分权、方案，而它与网络治理结构在以下方面存在差异 ：第一，在合同外包、分权编制中，自治体政府与地方其他行动者的关系是委托 – 代理关系，即上下、主从关系。而在作为治理结构的网络中，参与该网络的所有行动者都是委托人；第二，在合同外包、分权编制中，明确网络目标并确定实现方法的是自治体政府。特定行动者被“允许”参与网络是基于成本效益的期望。而在作为治理结构的网络中，自治体政府和其他行动者为有效实现符合双方利益的集合目标而参与协作过程；第三，在合同外包、分权编制中，效率被置于最优先地位，而在治理结构中，更优先考虑成员协作的有效性、产出的丰富性及其协同效应；第四，在合同外包、分权编制中，自治体政府明确目标、项目、招标、选择、供应规则，代理人只需遵循。而在网络治理结构中，目标、持续互动的规则形成、生产和实施中的分工等由成员共同决定；第五，在合同外包、分权编制中，重点在于项目管理，而在治理结构中，重点在于过程管理；最后，在合同外包、分权编制中，“契约关系”的透明度很重要，而在治理结构中，作为持续关系基础的社会关系资本，如信任和互惠主义（reciprocity）则更为重要。综上所述，无论依据哪种理论，虽然论据有所不同，但都可以理解地方层面的NPM式网络与网络治理结构是不相容的。
（3）地方层面的相互依存关系
地方治理分析的核心在于网络中各行动者的相互依存关系。依据网络型治理理论，考虑到资源及其持有者的广泛扩散，参与网络的地方行动者数量和相互依存程度一般比新制度论的治理理论所认为的要大。这些地方行动者的相互作用可以用协商（negotiation）、外交（diplomacy）、沟通（communication）等术语来描述。这个协商过程“必须嵌入能够促进学习、相互理解和普遍信任发展的审议框架中” ，但正如前文所述，这种审议基本上是在权力斗争的背景下进行的，所以无法达成“完全一致的共识”，只能是“大致的共识” 。或者说，不同行动者的目标以“广泛支持的妥协”形式得以整合 。这是因为在地方层面，审议过程容易陷入多元主义的论证方式 。
依据新制度论的治理理论，参与网络的地方行动者数量和相互依存程度相对较低。特别是自治体政府，由于几乎独占正式资源，与其他地方行动者相比具有绝对优势。也就是说，所选择的决策和政策等会由自治体政府预先“设定”。这样一来，协商可能会变质为官样协商，审议也可能流于形式。虽然可以设想公共论坛、公民大会、公民陪审团、小型公众会议、规划单元等各种审议的具体形式，但它们也可能无法真正实现审议的意义。无论如何，地方层面实际的相互依存性还远未达到很高的程度。
那么，在这一点上，与网络型治理理论相比，新制度论的治理理论或许具有更高的适用性。
（4）自治体政府的作用
在地方层面，自治体政府的作用至关重要，“没有政府的治理”基本不现实。依据网络型治理理论，自治体政府的作用确实较为间接，通常被称为“掌舵”（steering）或“条件创设”（enabling） 。尽管这些概念的具体内涵并不总是很明确，但例如罗兹认为，掌舵是设定规范以及纠正偏离规范的控制形式 。设定规范指的是规则制定，而纠正偏离规范的行为则是将网络运行的暂时动态性从不理想的状态调整到理想状态 。不过，一般而言，自治体政府的作用比罗兹所指出的更为积极。
同样是网络型治理理论，奥克兰学派将自治体政府的作用划分为三个方面：①项目管理，包括明确项目所需目标、组织资源、筹备资金、开展契约关系等；②过程管理，即整合拥有资源的行动者，为追求明确目标创造互动平台，进而影响并促进网络行动者之间的互动过程；③网络构建，旨在创造、积累和维持作为网络基础的信任 。按照这种观点，自治体政府不仅要采取具体行动促进地方网络内各行动者之间的互动，而且当网络互动缺乏成效时，还需承担较为积极的角色，比如引入新的地方行动者，或者主动改变现有行动者之间的资源持有状况。
相比之下，依据新制度论的治理理论，自治体政府的掌舵作用，意味着运用一种为地方社会赋予连贯方向的机制 。这主要体现在两个方面：一是自治体政府设定目标或确定优先顺序；二是化解地方网络内各行动者之间的矛盾。按照这种观点，拥有正式资源的自治体政府能够充分利用这些资源，承担起相当积极的角色。换言之，与传统治理理论不同，该理论虽然在很大程度上摒弃了以命令和控制为主的角色，但并非完全摒弃。
六、结论性笔记
综上所述，本文在介绍国家治理理论中两种颇具影响力的理论——网络型治理理论和新制度论的治理理论的同时，对这些理论应用于地方层面的可能性进行了探讨。治理在狭义上是指权力行使方式的统治活动 ，而能够实现这种治理的治理结构，是等级制、市场、网络相互交织的复合治理模式。即便像网络型治理理论的代表学者罗兹，在关注网络治理结构的同时，也留意到英国的复合治理状况，即市场、等级制等治理结构中新兴的网络不断涌现，但他的治理理论也只是“有意识地”局限于通过网络治理结构进行的统治活动 。另一方面，新制度论的治理理论从一开始就重视网络和等级制的作用。
地方层面的治理结构同样具有复合性。就笔者看来，地方层面的治理结构中，网络结构的比重相较于国家层面更低，自治体政府行动者主导的等级制治理结构发挥着更为重要的作用。因此，在地方治理中，仅关注网络的地方治理理论并无太大益处。为改善这一状况，关键在于在将本文探讨的国家层面治理理论应用于地方层面的同时，逐步构建并完善地方治理的“分析理论”。尽管受篇幅所限，本文仅提供了这样做的契机，但这种尝试的不断积累，有可能在地方治理分析中发挥显著成效。在这种情况下，当前将处于“分化”状态的网络型治理理论和新制度论的治理理论进行“融合”，就成为了紧迫的任务。