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城市更新作为推动新型城镇化、优化城市功能布局的核心引擎，其开发流程已形成系统性、多维度的政策框架。近日，中共中央、国务院发布的《关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》）是新时期指导城市发展的纲领性文件，标志着中国城镇化进程从’大规模、快速化’阶段转向’中低速、微增长’阶段。本文基于城市更新相关的政策导向，结合典型案例，系统解析城市更新项目开发的核心环节与投融资创新模式，以期为各地的城市更新工作推进给出一定参考。

一、城市更新相关政策汇编

（一）有关文件通知

2020年8月，住建部印发《关于在城市更新改造中切实加强历史文化保护坚决制止破坏行为的通知》（建办科〔2020〕46号），首次明确将历史文化保护置于城市更新的核心位置 。

2021年8月发布的 《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号） ，成为了一个标志性文件。该通知划定了城市更新的底线，严格控制大规模拆除、增建和迁移，有效遏制了将城市更新等同于房地产开发的错误倾向。

2023年7月，住建部发布 《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号） ，标志着政策进入了系统谋划的新阶段。该文件明确了城市更新的实施模式、底线要求和工作方法，强调了“留改拆”并举，并要求各地开展城市体检，作为谋划更新项目的基础。

2025年5月由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》 。这份高层级文件将城市更新定位为一项长期性、系统性的国家任务，从战略高度统筹了未来发展的方向。

2025年7月17日，住房城乡建设部办公厅关于印发城市更新规划编制导则的通知，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系。

（二）关联领域的协同政策

2023年11月，自然资源部发布的 《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（自然资办发〔2023〕47号） ，为城市更新在规划审批、土地供应、用途转换等方面提供了重要的政策依据和便利 。

2024年10月住建部发布的 《数字住建建设整体布局规划》（建办〔2024〕12号） ，将城市更新明确列为数字化建设的主要任务之一，预示着未来的城市更新将与智慧城市、数字孪生等技术深度融合 。这些文件共同构成了一个多部门协同的政策支持网络。

（三）财政支持与激励机制

为撬动庞大的更新资金需求，中央财政开始扮演引导和激励的角色。

2024年5月6日，财政部与住建部联合发布《关于开展城市更新示范工作的通知》 ，正式启动了中央财政支持的城市更新示范项目 。

2025年，这项工作得以延续，两部委于 2025年4月3日联合印发了《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》（财办建〔2025〕11号） ，继续通过竞争性选拔的方式，对示范城市给予补助资金 。这种以奖代补的方式，不仅直接提供了资金支持，更重要的是通过绩效评价体系，引导地方政府将资金用于补短板、惠民生、促创新的关键领域。

（四）试点及部印发的案例

2021年11月，住建部办公厅发布 《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号） ，在北京、重庆等21个城市（区）启动首批试点，探索不同地域、不同发展阶段城市的更新模式和政策机制。

二、全流程开发关键环节

1. 前期策划与项目生成

项目启动需依托城市体检结果，重点排查基础设施老化、公共服务短板等问题。2025年要求所有更新项目必须完成’城市生命线安全工程’评估，建立包含燃气管道、排水防涝等12类要素的风险清单。上海浦东新区在陆家嘴北区改造中，通过BIM技术构建三维管线模型，精准定位37处隐患点，提前规避改造冲突。政策层面，财政部明确对完成城市体检并纳入更新计划的项目给予10%补助资金倾斜。

2. 方案编制与合规审查

更新方案需包含功能定位、经济测算、实施路径等核心内容。北京市朝阳区实行’双审双控’机制，方案需通过区规划资源部门初审和市级专家委员会复审，重点审查历史风貌保护、日照间距等强制性指标。涉及控规调整的，需取得市规划资源部门意见后由区政府认定。深圳光明区创新采用’带方案出让’模式，将土地出让与更新方案审批合并，使项目周期缩短40%。

3. 资金筹措与政策衔接

当前资金渠道呈现’四三二一’结构：40%来自专项债（2025年中央已下达2900亿元额度）、30%政策性贷款（国开行利率3.0%-3.5%）、20%社会资本（含REITs、PPP等）、10%财政补贴。需特别注意政策衔接，如申报中央预算内投资需确保不与超长期国债、车购税资金重复；申请PSL贷款需满足’三区三线’范围内、公益性占比超60%等条件。上海黄浦区建国东路项目通过发行56亿元CMBS，实现存量资产证券化，融资成本较传统贷款降低1.2个百分点。

4. 土地整备与产权归集

土地手续办理遵循’分类处置’原则：对于收储地块，采用’带条件出让’方式明确配建要求；存量补地价适用于权属清晰地块，上海规定基准地价30%的优惠标准；零星更新项目允许原权利人自行改造，北京规定不超原建筑面积免办用地手续。深圳龙岗区在爱联片区改造中，通过’产权置换+货币补偿’组合模式，完成12宗历史遗留地块整合，平均签约率达92%。

5. 建设施工与品质管控

施工阶段需强化绿色低碳技术应用，2025年要求新建项目装配式建筑占比不低于40%，装配率不低于60%。南京市颐和路民国建筑群改造中，采用’微更新+智慧运维’模式，植入能耗监测系统，使能耗降低28%。质量监管方面，北京推行’智慧工地’管理系统，实时监测扬尘、噪音等数据，质量问题整改率提升至98%。

6. 运营管理与长效发展

建立’投建营’一体化机制是关键。成都玉林片区试点’社区合伙人’制度，商户合作社自筹1200万元参与改造，通过租金分成实现可持续运营。资产证券化方面，深圳人才安居集团发行全国首单保障房REITs，募集资金12.8亿元，收益率达4.5%。2025年政策明确，运营期达标的更新项目可申请运营补贴，补贴标准为改造投资的5%-8%。

三、五大投融资创新模式

（一）特许经营模式（政府和社会资本合作）

旧PPP模式下，政府通过公开引入社会资本方，过早锁定政府未来支出责任，在财政投入的同时另外形成政府隐性债务。2023年11月8日《〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》(国办函〔2023〕115号)发布，特点在于：全部采取特许经营模式，聚焦使用者付费项目，项目经营收入能够覆盖建设投资、运营成本和获得一定投资回报，且不得额外新增地方财政未来支出责任，政府不得使用财政资金弥补项目建设成本。

具体实施方式主要包含“建设一运营一移交（BOT）”“转让一运营一移交（TOT）”“改建一运营一移交（ROT）”“建设一拥有一运营一移交（BOOT）”“设计一建设一融资一运营一移交（DBFOT）”等。

（二）“政府+企业+产权所有者”模式

在地方政府与房地产企业以及产权所有者相结合的模式下，地方政府负责公共设施投资，房地产企业负责项目改造和运营，产权所有者协调配合并分享收益。这种模式的优点是整合各方资源，解决更新区域的产权问题更加迅速，推动项目有效运营；缺点是涉及的主体较多，协调难度较高。

（三）’EPC+O’模式(工程总承包+融资+运营)

2022年10月，政府投资项目引入EPC+O（工程总承包+运营）模式，EPC+O是传统EPC的衍生模式，指项目建设单位委托工程总承包商负责项目的设计、施工和采购等工程建设任务，在政府投资之外，整合资源撬动社会资本注入，并承担运营维护工作。

这种模式的优点在于将工程项目进行整体外包，统筹建设和运营成本，综合平衡工期、质量和成本的关系，从源头上降低项目综合成本和提高投资效益。

（四）属地企业或产权人(村集体)出资自主改造模式

由属地企业或居民（村集体）自主进行更新改造，以满足诉求者的合理利益诉求，分享更新收益。这种模式的优点是城市更新方式较为灵活，能够满足不同的需求，从而减轻政府的财政压力；缺点是政府监管的难度增加，项目进度无法很好地掌控，容易忽视公共区域的改善提升。

（五）“社会投资人+EPC”模式

由政府委托其下属国企与工程建设企业共同出资成立合资公司，由合资公司负责所涉及城市更新项目的投资、建设及运营管理，由项目公司自负盈亏、自求平衡。该种模式的优点是可以吸引大型工程建设单位及专业运营商，整合资金优势，推动大规模项目的实施；缺点是存在潜在的债务风险，融资难度大、综合成本高。

后经过重新设计，探索出“投资人+EPC+O”（“投资人+设计、采购、施工总承包+运营”）模式，主要适用地方国企的公益性与经营性打包的片区开发项目或者纯市场化和经营性项目。类似的还有社保基金/产业基金+“投资人+EPC”模式，以社保基金/产业基金作为项目公司的出资方。

四、全国主要城市更新的模式探讨及经验总结

（一）北京市城市更新

北京市城市更新政策体系： 1+ N + X

1指《北京市城市更新条例》等相关法规及管理办法的政策体系，是北京城市更新工作的纲领性指导文件。

N 针对平房（院落）、老旧小区、老旧楼宇、老旧厂房等各类更新对象出台的分类型、差异化管控政策，在目前已经出台的政策基础上加以补充和完善。

X围绕立法完善，配套法规、行政管理、技术管理等不同层级的内容，为城市更新工作的系统性、可持续性推进提供坚实的保障与原则性指引。包括土地管理、规划建设、金融财税、体检评估等相关政策文件和标准规范。

主要特点总结：

政府主导，国企带动；依托基层治理，搭建多元共治平台，统筹发挥协同作用。

政府投资主要由区级财政承担，市级财政按照有关政策给予支持。

对老旧小区市政管线改造、老旧厂房改造等符合条件的更新项目，市政府固定资产投资可按照相应比例给予支持。

鼓励市场主体投入资金参与更新、不动产产权人自筹资金用于更新改造、金融机构创新金融产品支持城市更新。

（二）上海市城市更新

发展历程：

1、大事件与历史文化保护引领下的城市更新（2000-2010年）

从历史文化风貌保护区、风貌保护街道到优秀历史建筑建立了历史保护的整体框架，在此框架下开展了大量老厂房的保护式更新，将其改造为“创意产业园区”。世博效应带动了上海中心城区成片二级旧里和老旧住区的改造，政府积极探索市场化运作和货币化安置。

2、后世博会城市功能完善导向的更新阶段（2010-2020年）

2015年建立“城市更新区域评估—-城市更新实施计划全生命周期管理”。更新管理制度，更新导向从“拆改留”并行转变为“留改拆”并举，以保留保护为主，中心城区启动有机更新。

3、政府主导下的国企更新阶段（2021年至今）

对剩余零星二级旧里以下房屋，原则上实施以“留房留人”为主要形式的小规模、渐进式的城市有机更新．以十五分钟社区生活圈为平台推动“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”五大行动和“六共机制”，打造城市空间新样板，以空间艺术季推动人民城市建设。

主要特点总结：

政府深度主导，通过统筹主体遴选机制、产权创设、发展权配置收放等手段，干预土地再开发的利益分配。

(1）政府类项目：大部分再开发项目由政府、管委会、平台国企主导。这类项目兼具政治、社会、经济效益等多重考量。政府主导强调系统性，以土地收储为手段整体推进（如浦江两岸）。国企主导项目大多由企业事业发展需求推动，围绕土地发展权博弈的结果。

(2）市场类项目：严控城市更新干扰存量房地产市场，避免过多的零星更新用地流入市场影响土地一级市场。对市场主体主导零星更新条件苛刻（体现在改造功能、规划控制、自持比例、公共要素贡献等），利益激励机制不强。

（三）广州市城市更新

发展历程：

1、消除破败导向的城市更新阶段（2000-2008年）

（1）消除住区空间衰败：2000年划定了138条城中村纳入改造名录，在条件成熟的城中村进行城中村土地、房产转制的试点工作；2007年启动新社区建设，解决拆迁户和危房改造家庭的就近安置。

（2）推进产业空间置换：2006年广州确定了城市“中调”战略，通过“退二进三”对环城高速以内影响环保类企业和危险化学品类企业分批次向外围郊区腾挪，推进主城区产业空间向现代服务业置换。

2、旧改造下的房地产开发导向更新阶段（2009-2015年）

2009年实施“三旧改造”，在自主改造土地协议出让、补办征收手续、集体建设用地转国有等方面实现了政策性突破．以房地产开发带动三旧改造，其中80％左右为拆除重建，80％左右为房地产开发，80％左右为旧厂的改造。

3、成片更新与微改造导向的城市更新阶段（2016年至今）

2016年实施《城市更新办法》，以全面改造和微改造两类更新方式，为核心建立了空间治理体系，以成片改造和微更新为特点。

主要特点总结：

1、打破三旧改造的政策分类，加强城市更新与土地整备的融合；强调通过全域土地综合整治的空间治理，促进成片连片改造，推进产城融合。

2、城中村改造中外来人口的住房排斥，钉子户引发“反公地困局”。

3、地产开发导向明显，改造后功能以居住、商业为主，未实现对实体经济的支撑；高强度开发给城市交通、公共服务设施及基础设施容量带来巨大挑战；成片连片更新实施难度大、成本高，实施时仍以地块权属线为基本单位，空间整合缺位。

（四）深圳市城市更新

发展历程：

1、市场萌发推动的早期更新探索（2000-2008)

2005年深圳首次提出“土地、人口、资源、环境”四个难以为继的战略判断，至2008年，深圳城市更新基本形成了城中村和旧工业区改造的总体政策框架，但是尚未形成系统性的更新政策。

2、三旧改造下的房地产开发导向更新阶段（2009-2015)

2009年，颁布了《深圳市城市更新办法》实现了由城中村和旧工业区改造为主向全面城市更新的跨越，确立了城市更新单元为核心的更新管理模式。

2012年出台了城市更新实施细则，从保障公共利益，简化提速行政审批，强化公众参与，强化政府引导；实现管理下沉；形成了城市更新和土地整备两大存量用地更新模式。

3、政府强化更新统筹阶段（2016年至今）

2019年深圳政府机构改革，设立了深圳市城市更新与土地整备局，整合了城市更新和土地整备两种存量更新模式，通过发布《城市更新与土地整备计划》年度计划统筹两种存量开发模式的顶层框架。

主要特点总结：

坚持政府统筹的前提下，以市场化运作模式推进城市更新。2015年前：积极不干预。政府对土地用途变更、容积增量、非合法用地准入更新放松管制，将部分规划事权下放市场主体；2016年后：积极调控、有限干预。从土地用途、更新门槛、土地移交率等维度，加强对市场主体的行为管控和利益统筹。

（五）北上广深更新规划与实施的异同总结

北上广深城市更新规划实施逻辑的差异性：

人地关系的约束与土地财政依赖度决定了城市更新土地发展权配置方式的差异性；基于十多年的实践，广州和深圳深已形成相对成熟的更新规划体，但易陷于“反公地困局”，加剧社会不公，对外来人口的居住包容性降低；而北京与上海仍处于探索阶段，市场的有限参与导致更新进展缓慢。规划管控力度是“政府﹣市场﹣社会”关系的集中体现。政府干预越强，管控刚性越强，更新动力越弱。北上广深政府﹣市场﹣社会主体关系：

北京：全能型政府、依赖国企的弱市场、弱社会

上海：强势型政府、国企平台＋市场、弱社会

广州：主导型政府、强市场、弱社会

深圳：放权型政府、强市场、弱社会

北上广深城市更新规划实施逻辑的共同性：

1、政府意图决定实施策略，更新规划本质上是政府主导更新战略意图的技术工具，其核心内容是存量土地的发展权配置。

2、中央对地方的干预加强，地方政府在更新上的自由裁量空间逐步缩小。国土空间规划是加强中央权威的重要工具之一。

3、北京上海的更新战略在减量与严格的规划管控条件下，市场参与的空间被大幅压缩。广深在来自上层的干预下，市场主导减弱的趋势日益明显。

4、“强政府–弱社会”是北上广深城市更新的共同写照。

（六）城市更新中的主要存量项目类型及操作模式

存量项目类型通常包括以下几类：

1.工业遗产及老旧厂区：如废弃工厂、仓库、工业园区。

2.闲置商业物业：包括商场、酒店、写字楼等。

3.老旧社区住宅：涉及居民楼、小区的设施与环境改善。

4.历史街区与文化遗产建筑：老街巷、历史建筑及文化地标。

5.公共设施与城市基础设施：如闲置医院、学校、体育馆、公共交通设施等。

针对以上存量项目，城市更新通常采用以下五种操作模式：

1、微更新模式（增值改造）

微更新是成本最低、见效最快的模式。通常针对老旧社区、商业街区等，通过提升建筑品质、景观环境改善、店面调整、公共空间提升、品牌导入等方式进行局部、精细化调整。重新吸引目标客群，实现物业价值提升。比如，有上海愚园路、广州永庆坊。

2、功能置换型（价值重塑）

功能置换指的是将现有物业或空间的功能彻底改变，以适应新的市场需求。比如，工业厂房转化为创意园区、商业转办公、住宅转养老服务等。这种模式的投资较高，但带来的价值提升也最明显。最典型的是，工业厂房改为文创园、办公楼转为长租公寓等。

3、混合经营模式（业态组合升级）

混合经营模式将多种业态和功能进行融合升级，跨界融合与多功能组合，比如住宅与商业的复合化、文创与旅游的融合。比如，办公、商业、酒店、文化设施等多维业态的重新组合，形成互补的产业生态，提升整体盈利能力。比如，深圳万象天地、北京坊。

4、公益驱动型（配套升值）

以政府主导，引入公益性设施或活动，如文体设施、社区配套，以增强区域活力，带动周边价值提升。

5、拆改重建模式（价值再造）

对于位置优越但设施严重老化且无修复价值的存量项目，以拆除重建的方式进行彻底更新。这种模式投资大、周期长，但预期回报高。比如，深圳岗厦河园旧改项目。

城市更新是一个涉及广泛领域的复杂工程，不仅需要大量资金支持，还需要政策的引导和社会资本的积极参与。从政府设立专项资金、出台相关政策到市场化投融资模式的创新，各地都在积极探索适合自身发展的路径。这些举措的有效实施，为城市更新项目提供了强有力的保障，提高了资金使用效率和项目的可持续性。然而，城市更新不仅仅是一个资金和政策的问题，更需要考虑城市的历史文化和居民的生活需求。在推动城市更新的过程中，如何平衡各方利益、确保项目的透明性和公正性，仍然是一个重要的课题。未来，各地还需继续总结经验，探索新的投融资模式，并因地制宜地推进城市更新，实现城市的高质量发展。