论行政诉讼中的举证责任、司法审查与枉法裁判之规制——以合法性审查原则为核心
刘景杜
摘要：
这一原则的落地，高度依赖于由被告行政机关承担的举证责任制度以及法官对证据的审慎审查职责。本文以《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定为脉络，深入剖析被告在法定期限内举证的法定义务，阐释法官审查证据合法性、客观性与关联性的核心职责。进而，批判性地指出司法实践中存在的，法官以被告的“说明”替代“证据”、架空举证责任制度的种种枉法行为。文章最终论证，此种行为不仅是对个案正义的践踏，更是对法治根基的系统性破坏，必须通过强化监督与追责机制予以遏制。
关键词：行政诉讼；合法性审查；举证责任；举证期限；司法审查；枉法裁判
一、 引言：合法性审查——行政诉讼的基石
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六条开宗明义地确立了合法性审查原则：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”这一原则划定了司法权与行政权的边界，宣告了法院作为法治“守门人”的角色。它意味着，在行政诉讼的场域中，一方是拥有强大公权力的行政机关，另一方是处于相对弱势的公民、法人或其他组织。为了矫正这种天然的不平衡，实现程序与实体的公正，《行政诉讼法》设计了一套精密的证据规则体系，其枢纽便是第三十四条所规定的被告举证责任：“被告作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”
然而，法律的文本规定与司法实践之间往往存在沟壑。在现实中，部分法官未能严格履行其审查职责，将被告的“说明”、“陈述”乃至“辩解”视同为证明行政行为合法的“证据”，从而在事实上架空了举证责任制度，背离了合法性审查的初衷。这不仅导致个案的不公，更如同蚁穴，侵蚀着法治长堤的根基。本文旨在从法理与逻辑层面，系统阐述被告举证责任与法官审查职责的不可替代性，并揭示枉法裁判行为对法制规则的巨大破坏力。
二、 被告的举证责任：不能卸载的法定重负
行政诉讼中的被告举证责任，并非普通的“谁主张，谁举证”，而是一种特殊的、倒置的举证责任。其法理基础与制度设计，深刻体现了行政诉讼监督行政权、保护公民权的立法目的。
（一）举证责任的法理基础与核心内涵
1、“谁行为，谁举证”的公平原则。
行政机关在作出行政行为时，必须遵循“先取证，后裁决”的基本程序规则。这意味着，在行政行为作出之前，行政机关就应当已经收集了充分、确凿的证据，并明确了所依据的法律规范。因此，在诉讼中，由掌握全部案卷材料和决策过程的被告来证明其行为的合法性，是最公平、也是最有效率的制度安排。相反，要求原告去证明一个其并未参与的行政决策过程的违法性，无疑是强人所难。
2、督促依法行政的程序功能。
举证责任倒置如同一柄“达摩克利斯之剑”，时刻警示行政机关：任何权力的行使都必须建立在事实与法律的基础之上，并且要形成完整的证据链。如果无法在诉讼中证明其行为的合法性，就将承担败诉的后果。这从反向激励行政机关在执法过程中严谨、规范，确保行政行为的质量。
3、《行政诉讼法》第三十四条的刚性要求。
该条款的表述是“应当提供”，这是一种强制性法律规范，而非选择性条款。它确立了被告在行政诉讼中的首要程序性义务。如果被告拒绝提供或者无正当理由不提供证据，将直接导致其主张不被支持的诉讼后果。
（二）法定期限：举证责任的时效边界
举证责任不仅包括“举什么证”，更包括“何时举证”。《行政诉讼法》第六十七条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。” 这一法定期限的设置，具有多重重要意义：
1、固定争议焦点，保障诉讼效率。
限期举证使得法庭能够在诉讼早期明确双方争议的核心，便于组织质证和进行审理。如果允许被告随时举证，将导致诉讼程序的拖延和混乱，损害司法效率。
2、防止“事后补证”，确保程序公正。
“先取证，后裁决”原则要求，证据必须在行政行为作出时就已经存在。法定期限制度旨在封堵行政机关在面临诉讼后，为了应对官司而补充、甚至伪造证据的路径。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被告在诉讼过程中自行收集的证据，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。逾期提供的证据，除非有正当理由，否则视为没有相应证据。
3、对被告的程序性制裁。
被告无正当理由逾期不提供证据，将直接导致《行政诉讼法》第七十条的适用，即被视为“没有证据”，人民法院可以判决撤销该行政行为。这是对被告违反程序义务的严厉制裁，是举证责任制度得以落实的保障。
综上所述，被告的举证责任是一项兼具实体与程序意义的、不可推卸的法定重负。它要求被告必须在法定的十五日期限内，提供其在行政程序中已经收集的、足以证明行政行为合法的全部证据和规范性依据。任何对这一责任的规避或减轻，都是对行政诉讼制度的根本性背离。
三、 法官的审查职责：超越形式的实质判断
在被告履行其举证义务的同时，法官并非被动的接收者。相反，《行政诉讼法》赋予了法官主动、全面审查证据和案件事实的崇高职责。这一职责是合法性审查原则从文本走向现实的关键桥梁。
（一）对证据的全面审查职责
《行政诉讼法》第四十三条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。……人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。” 此条款确立了法官审查证据的三项核心标准：
1、合法性审查：法官需审查证据的来源、形式及取得方式是否符合法律规定。例如，通过利诱、欺诈、暴力等非法手段取得的证据，即使内容真实，也应作为非法证据予以排除。这要求法官坚守程序正义的底线。
2、客观性审查：法官需判断证据所反映的内容是否真实可靠，是否存在伪造、变造的可能。对于行政机关提供的证据，不能因其来源而预设其真实性，而应结合全案证据，进行交叉验证。
3、关联性审查：法官需判断证据与待证事实（即行政行为的合法性）之间是否存在内在逻辑联系。被告提供的证据必须能够直接支撑其作出行政行为时所认定的事实和适用的法律。
（二）对“说明”与“证据”的严格界分
在司法实践中，一个危险的误区便是混淆“说明”与“证据”。如引言所述，二者是截然不同的概念。
“证据”是能够证明案件事实的客观材料，如书证、物证、视听资料、鉴定意见等。它是事实的载体，是法官形成内心确信的基础。
“说明”则是一种主观陈述或主张，它本身不包含任何信息增量，其真实性有待证据的检验。
如果法官允许被告仅以“情况说明”、“工作汇报”等书面材料，或在庭审中的口头陈述，来“说明”其行为的合法性，而无须提供背后的原始证据、执法记录、法律文书，那么举证责任制度便形同虚设。这无异于认可行政机关可以“空口白牙”地行使权力，而司法审查则沦为对行政专断的背书。法官的职责，正是要刺破“说明”的面纱，直抵“证据”的核心，要求被告用扎实的证据来支撑其每一个事实认定和法律适用环节。
（三）在举证期限问题上的坚守
法官的审查职责还体现在对举证期限的严格把控上。对于被告逾期提交的证据，法官必须主动审查其是否具有“正当理由”。对于无正当理由的逾期证据，应坚决依据法律和司法解释，不予采纳，并据此认定被诉行政行为没有证据。法官在此处的任何“宽容”或“灵活处理”，都是对法律程序的破坏，是对守约方（原告）的不公，更是对行政机关违法行为的纵容。
因此，一位尽责的法官，在行政诉讼中扮演的是一位积极的调查官、严谨的分析师和坚定的程序守护者。他/她必须依据法律，凭借专业知识和良知，对被告提交的证据进行最严格的检视，确保合法性审查不是一句空洞的口号。
四、 枉法裁判：对法制规则的致命破坏
当法官背离其审查职责，仅凭被告的“说明”而非合法证据来认定案件“事实”并判决被告胜诉时，其行为便构成了对司法权的滥用，在性质上属于枉法裁判。这种行为所带来的危害，远不止于个案的不公，它从多个层面系统性地破坏着法制规则。
（一）架空行政诉讼制度，使司法监督失灵
行政诉讼存在的根本价值，在于为公民提供对抗违法行政行为的司法救济渠道，并通过个案裁判来规范和监督行政权力的运行。如果法官在被告未完成举证责任的情况下，依然认定其行为合法，那么《行政诉讼法》第七十条（撤销判决情形）和第七十五条（无效判决情形）的规定便成为一纸空文。整个行政诉讼制度就如同被抽掉了顶梁柱的房屋，轰然倒塌。司法对行政的监督功能彻底失灵，行政诉讼制度名存实亡。
（二）颠覆证据裁判原则，动摇司法公信力
“以事实为依据，以法律为准绳”是司法的基本原则，而这里的“事实”必须是“证据证明的事实”。法官凭“说明”定案，是对证据裁判原则的公然违背。它向公众传递了一个极其危险的信号：在法庭上，权力和身份比证据和规则更重要。这种裁判无法获得当事人的信服，更无法赢得社会的尊重。长此以往，司法的公信力将被消耗殆尽，人们将不再相信通过法律途径可以维护自身权益，转而寻求信访或其他非制度性途径，从而引发更大的社会不稳定。
（三）鼓励行政恣意，助推法治倒退
从行政机关的角度看，如果无需证据也能在诉讼中获胜，那么“先取证，后裁决”的程序约束就失去了意义。这将产生极其恶劣的示范效应，变相鼓励行政机关在执法中可以无视事实、滥用职权。依法行政的动力机制被摧毁，法治政府的建设进程将遭遇重大挫折。这正如笔者所指出的：“如果无凭无据可以说明事实，那么骗子行骗就是正当的。”司法本应是社会诚信的最后防线，此时的枉法裁判却成了行政恣意的“帮凶”。
（四）陷入逻辑与价值的双重悖论
笔者提出的逻辑对比极为深刻：“如果法官仅凭被告的说明而非证据认定被诉行政行为合法的逻辑得到认可，那么原告无凭无据控告法官滥用自由裁量权枉法裁判，也应该得到认可;原告有凭有据控告，更应该认可。”
这一推论揭示了枉法裁判行为内在的逻辑荒谬性与价值背叛。司法裁判必须遵循统一的、可普遍化的逻辑标准。如果法院在A案中认可“无凭无据即可定案”的逻辑，那么它在B案（如当事人控告法官自身）中就没有理由拒绝同一逻辑的适用。这将导致整个法律推理体系的崩溃。更重要的是，法院作为公平正义的化身，其行为本身必须经得起最严格的检验。当它用自己都不愿承受的标准去裁判他人时，便丧失了其存在的道德正当性。这种“只许州官放火，不许百姓点灯”的行径，是对法律面前人人平等原则的最大嘲讽。
五、 结论与展望：坚守法治生命的防线
行政诉讼中的被告举证责任与法官审查职责，是支撑合法性审查原则的两大支柱，共同构成了法治生命的一道坚实防线。被告在法定期限内的充分举证，是行政行为得以维持的前提；法官对证据的全面、客观、严格审查，是司法权得以正当行使的保障。二者缺一不可。
任何以“说明”替代“证据”的司法实践，都是对《行政诉讼法》第三条、第三十四条、第四十三条、第六十七条等规定的公然违背，是一种实质上的枉法裁判行为。它不仅直接侵害了案件当事人的合法权益，更从根基上腐蚀着社会的法制信仰，破坏着权力制约的宪制结构，其危害深远而致命。
因此，我们必须：
1、强化法官的职业素养与责任意识：通过培训和遴选，确保法官深刻理解行政诉讼的制度精神，敢于并善于对行政行为进行真正的司法审查。
2、完善审判监督机制：充分发挥上诉审、再审程序的纠错功能，对于下级法院在举证责任和证据审查上的错误，坚决予以纠正。
3、严格司法责任追究：对于经查实确系故意违背事实和法律，枉法裁判的法官，必须依法追究其法律责任，形成强大震慑。
4、营造良好的司法环境：确保法院依法独立公正行使审判权，抵御各种法外因素的不当干预。
唯有如此，才能让“合法性审查”原则从纸面走向现实，让“举证责任”制度从规定变为实践，让每一个行政诉讼案件都能成为彰显公平正义、夯实法治基石的生动实践。这道防线，我们必须守住。