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任人唯亲的代价：来自大英帝国的证据

      国家能力是发展与增长的根本。官僚是国家能力的关键要素：他们体现着国家的人力资本，并且负责提供公共服务以及执行政策。从历史上看，政治庇护一直是公职任命的主要方式。

      本文聚焦大英帝国殖民部，研究政治庇护对有社会关系高级官僚晋升和激励的影响。该部门鼎盛时，殖民地总督管理近五分之一世界陆地，由殖民地国务大臣自由裁量任命。研究将 3000 多卷历史报告数字化，构建涵盖 1854 – 1966 年 456 名殖民地总督的个人数据集。

      研究通过两种变化确定政治庇护影响：一是伦敦选举周期导致国务大臣更替，引发总督社会关系变化，可研究关系变动对同一总督职位分配和绩效的影响；二是研究期内，总督任命从完全自由裁量到受独立委员会监督的变化。为了衡量社会关系，依据族谱和传记数据来构建国务大臣与总督之间联系的替代指标，这种联系由共同的祖先、诸如贵族之类的群体成员身份，或者就读同一所精英学校或大学来定义。

      本文实证分析得出两个结果。首先，伦敦部长更替导致同一总督与国务大臣关系变化，研究发现政治庇护期间，有社会关系的总督薪资高出10%，这源于晋升到更富裕殖民地的更高薪职位。1930年改革取消庇护后，这一现象消失。 其次，总督与殖民地、国务大臣关系变化显示，庇护期间有社会关系的总督年收入减少4%，因海关收入降低且投资减少。研究分析表明，这类总督给予更多税收豁免，绩效更差，社会动荡更多，负面评价更频繁。庇护取消后，差异消失。  

      研究表明，政治庇护扭曲职位分配并降低官僚积极性，支持从庇护制转向规则制是现代国家形成的关键。本文通过研究大英帝国官僚任命对殖民地绩效的影响，补充了国家能力文献，并聚焦公务员领导人对财政结果的作用。

A.背景和自然实验

图 1：殖民部管理的土地

      研究对象是成立于1854年的殖民部，负责管理英国海外属地，鼎盛时期覆盖全球近五分之一的陆地面积。研究利用殖民部的两种制度变化：

      1.部长更替：殖民地国务大臣（政治任命职位）平均任期约3年（1854-1966年）,其变动导致与总督关系的变化。

      2. 任命制度改革：1854-1930年，总督任命基于政治庇护，依赖人脉关系；1930年后改为公开招聘，结束庇护制。

      历史资料表明，总督任命长期受政治庇护影响，直至1930年沃伦·费舍尔改革才建立正式招聘制度。殖民地与伦敦之间的关系以国务大臣和下属总督为核心。作为王室任命的代表，总督的固定任期为6年，他将直接向国务大臣汇报工作。总督虽名义上从属于英国政府，但实际拥有广泛的自治权，尤其在最偏远的殖民地，他们甚至能直接立法。由于通讯不便，伦敦难以监管细节，只能依赖总督的决策。这种权力下放形成了典型的委托—代理问题：总督需平衡地方精英需求与中央指令，同时谋求个人利益。正如班顿所言，英国政府只能通过任免进行约束，而这一权力完全掌握在国务大臣手中，使得政治庇护深刻影响着总督的任命和施政动机。

      B.数字来源与数字化

      本研究构建了1854-1966年殖民部个人层面数据集，整合四个数字化来源：

      1.《殖民部名录》（1860-1966年）：完整数字化，记录总督任职、薪资及殖民地信息；

      2.《殖民地蓝皮书》（1821-1949年）：数字化3905卷档案，提供70个殖民地的标准化财政、人口及社会经济数据；

      3.传记资料：来自《德布雷特贵族年鉴》《英国名人录》等，补充总督背景信息；

      4.族谱数据：基于《贵族谱系》建立英国精英家族网络，量化国务大臣与总督的关联程度。

表1：总督与英属殖民地的描述性特征

      表1展示了总督和殖民地的主要特征。A组显示：9%总督出身贵族，84%有公务员背景，44%有军事经历，18%和15%分别毕业于牛津和剑桥。平均任职年龄49岁，任期8年，管理过1.8个殖民地。B组数据显示：贸易税占收入近半，总督薪资差异显著。

      C.衡量联系程度

      本研究需要一个有效的衡量国务大臣与总督之间社会关系的指标。这个指标必须满足两个标准。首先，它必须能够捕捉客观的关系。其次，社会关系的衡量指标必须解决内生网络形成的问题。如果能力较强的总督更有可能既获得晋升，又与上级建立社会关系，那么由此得出的估计值会在解释晋升模式时错误地将未观察到的能力差异归因于联系程度的影响。为了满足这两个标准，研究结合了几个预先确定的指标来替代未观察到的社会关系：共同的祖先、贵族身份以及曾就读于同一所精英学校或大学。

      共同的祖先——是使用外生的家族网络来替代未观察到的社会关系。通过血缘关系衡量联系程度，得出一个既预先确定又可使用家族树客观测量的网络指标。族谱数据主要来源于在线数据库《贵族谱系》。提取数据创建二元关系数据集，将关系限制为血缘关系，通过匹配全名和出生日期，识别出456名总督和37名国务大臣。94%的国务大臣在系谱数据中可靠匹配，而总督匹配率仅34%。在选择定义“亲近度”的临界值时存在一种权衡。较低的分隔度增加了实际存在社会关系的可能性。同时，较近的临界值会减少被归类为亲属的国务大臣和总督的数量。

      贵族身份和共同的学校教育经历——作者用另外三个指标来补充共同祖先这一衡量指标。首先，定义“同为贵族” 为虚拟变量，若总督和国务大臣均为拥有世袭贵族头衔的英国贵族成员，该变量取值为1。其次，构建“都曾就读伊顿公学”虚拟变量，二者均就读则取值为1。最后，使用“都毕业于牛津或剑桥”虚拟变量，二者均毕业于两校之一则取值为1。因国务大臣平均年龄较大，共同的学校教育经历可视为校友网络。

图2 不同时期有社会关系的总督与无社会关系的总督的平均薪资对比

      图2通过呈现不同联系状态下总督平均薪资随时间的变化，为分析提供依据。数据显示，与国务大臣有联系的总督平均薪资更高，这种差距在19世纪后期最为显著，1930年改革后有所缩小。不过，该薪资差距可能受多种因素干扰，比如能力差异、非殖民化进程中的薪资调整等。

      为探究政治庇护期间，同等能力下有联系的总督是否更易获得高薪职位，文章采用双重差分法，分析社会关系对总督薪资与职位分配的影响，以此确定政治庇护的作用程度。

      A. 社会关系带来的薪资溢价

      对于在时间  t  时殖民地  s  的总督  i ，估计了以下模型：

      结果见表2，有联系的总督薪资高得多。第1—4列分别纳入单独联系程度衡量指标，显示同一位总督与国务大臣有联系时，基于四个衡量指标薪资都更高。点估计中，总督和国务大臣同为英国贵族成员时薪资溢价最大，与基于共同祖先等衡量指标结果相当，四个指标正相关，意味着有联系个体履历和社会经济背景相似。纳入四个指标（第5列）点估计值小，无法拒绝所有点估计值相等假设。为提高检验效力，第6列将指标合并，若基于至少一个维度有联系则取值为1，合并后估计薪资溢价9.7%。

      表2  总督薪资与和国务大臣的关联情况

     表3  总督调动与国务大臣的关联情况

       有联系总督薪资大幅增加引人关注，因为官僚机构内薪资通常固定。表3探索了其驱动因素：为同一殖民地有联系总督加薪，或将其调往高薪殖民地。第1列报告联系程度综合衡量指标的薪资溢价。为检验9.7%薪资增加是否由同一职位加薪驱动，用殖民地固定效应重复分析（第2列），结果表明，同一殖民地内联系产生的薪资溢价几乎为零，说明薪资增加是因将有联系总督调往更大职位。第3 – 5列提供证据，有联系总督更易晋升到更大殖民地（第3列），联系溢价几乎相当于多服务一个殖民地收益的一半（第1列）。国务大臣通过重新分配增加下属薪资，与私营部门不同，晋升自由裁量权可能削弱固定工资制度限制偏袒的能力。其次，虽总督行政职责类似，但担心薪资差异是补偿性差别，虽然殖民地的开支通常由王室承担，从而缓解了地方价格水平差异的担忧，但由于各殖民地之间的设施差异，薪酬差异仍可能发生。例如，总督在疾病负担更重或距离伦敦更远的殖民地任职时，会获得更高的薪酬。第4、5列检验测试了高薪和较大的殖民地是否也更可能位于热带地区或远离伦敦。结果并非如此，说明高薪总督职位更可能是更理想工作。 

      B.政治庇护的取消：1930年沃伦·费舍尔改革

      1930年殖民部实施沃伦·费舍尔报告，全面变革任命制度。报告指出原制度是政治庇护制，国务大臣私人秘书有挑选候选人独权，建议以更权威独立招聘制度取代。

      改革用殖民服务任命委员会取代私人秘书任命职责，委员会由主席和两名英国公务员委员会提名成员组成。虽人选最终交国务大臣、任命以其权力为准，但委员会监督招聘任命，大幅限制自由裁量权。沃伦·费舍尔改革以公开申请面试程序取代百年政治庇护制，分离招聘职能，成立人事部门，推动殖民地官僚机构专业化，被誉为“殖民服务的大宪章”。

      1930年改革提供自然实验，用于研究取消政治庇护任命对限制国务大臣偏袒行为的作用，研究通过估计双重差分检验改革后社会关系的差异效应：

表4 沃伦・费希尔，1930 年：取消庇护制

      结果如表4最终显示，1930年改革后，有联系与无联系总督间的晋升薪资差距消失。改革前，有联系总督薪资比无联系者高12.7%，改革后薪资差距在统计上与0无异。这表明沃伦·费舍尔改革限制国务大臣自由裁量权后，人脉关系对总督职位分配的优待效应消失，有效削弱了其对公共领导职位分配的影响。

四、总督与殖民地绩效