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2020 年，为配合国土空间规划编制，衔接“三条控制线”的划定，我国全面开展了自然保护地整合优化工作。文章从政策解读入手，探讨相关政策在执行落实中涉及风景名胜区时存在的困惑和面临的问题，并结合工作实践，总结了新形势下风景名胜区整合优化的实施办法、审批机制、归并整合原则、边界优化原则和面积平衡原则等，以期为各地风景名胜区的整合优化提供有益参考。

[关键词]风景名胜区；自然保护地；整合优化；边界调整

[文章编号]1006-0022(2021)18-0078-06

[中图分类号]TU984

[文献标识码]A

[引文格式]金英．刍议新形势下我国风景名胜区整合优化实施策略[J]．规划师，2021(18)：78-83．

2020年2月，自然资源部、国家林业和草原局发布《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》( 自然资函〔2020〕71号)(以下简称《71号函》)，要求全面启动自然保护地整合优化预案工作。此后，全国各地以省、市、县为单位开展了自然保护地整合优化工作。因缺乏具体实施细则，各地在开展自然保护地整合优化工作中遇到了许多新问题。本文结合广东、广西、河南、海南和陕西等地自然保护地整合优化的实践经验，探讨新形势下我国风景名胜区整合优化的实施策略，以期为风景名胜区改革发展的政策制定提供参考。

1 相关文件解读

1.1 《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》

2019 年6 月，中共中央办公厅 、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》( 以下简称《指导意见》)，确定了自然保护地“三步走”目标：到2020 年，明确国家公园及各类自然保护地总体布局和发展规划；到2025 年，健全国家公园体制，完成自然保护地整合归并优化；到2035 年，全面建成中国特色自然保护地体系。《指导意见》为构建以国家公园为主体的自然保护地体系提供了依据，指明了目标方向，开启了我国自然保护地现代化治理的新篇章。但是在文件的贯彻落实中，存在以下4 个问题。

(1) 与国土空间规划的阶段目标不一致。

2019 年5 月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)印发，强调国土空间规划是国家空间发展的指南，是各类开发保护建设活动的基本依据。要求到2020 年，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”，全面完成生态保护红线勘界定标。之后，中共中央办公厅 、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》进一步明确了在2020 年年底要完成“三条控制线”的划定和落地，并对自然保护地进行调整优化。这就要求自然保护地需要在2020 年年底之前完成整合优化，并对接好同级国土空间规划的编制，将调整好的自然保护地边界纳入生态保护红线。然而，《指导意见》提出要于2025 年完成自然保护地的整合优化，这与国土空间规划和生态保护红线划定的阶段目标都不一致，同时自然保护地整合优化的延迟也影响了国土空间规划的编制进程。

(2)自然保护地规划编制要求不明确。

《若干意见》明确指出“国土空间总体规划是相关专项规划的基础。自然保护地等专项规划由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制，报同级政府审批”。《指导意见》要求“依据国土空间规划编制自然保护地规划，明确自然保护地发展目标、规模和划定区域”。目前，这两个文件都尚未明确自然保护地专项规划与国土空间总体规划如何衔接、现有各类自然保护地规划如何执行，并且对自然保护地规划的组织编制、审批程序、时间计划等内容也未作说明。

(3) 风景名胜区定位不明。

2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》要求“进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护地功能定位”。此后，相关专家学者围绕风景名胜区的功能定位展开了广泛深入地研讨，建议对风景名胜区的名称、性质、功能和定位等不做修改；自然保护地体系要突出中国特色，建议“建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、风景名胜区为特色、其他保护地为补充的中国自然保护地体系”。然而，《指导意见》提出“按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统；自然公园包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园”。由此可见，《指导意见》在分类中未提及风景名胜区，风景名胜区在自然保护地体系中归类不明、定位不清。

(4) 归并整合原则单一。

《指导意见》要求“按照同级别保护强度优先，不同级别低级别服从高级别的原则进行整合”。此原则在执行中难以落实，并产生了一些疑问，如到底是级别优先，还是强度优先；如何认定保护强度高低；是国家级风景名胜区的保护强度高，还是省级自然保护区的保护强度高等。同时，该原则只强调了单一的生态保护价值，但是我国自然保护地的人文特质突出，对文化的保护与传承也是我国自然保护地保护系统的重要内容，并且交叉重叠的自然保护地，其各自的发展历史、资源禀赋、面积规模、交叉重叠形态、社会价值等均不相同，单一以保护强度或保护等级进行归并整合，难以充分体现中国特色自然保护地的功能定位和价值作用。

1.2《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》

《71 号函》指出自然保护区优化调整工作应结合国土空间规划编制工作，衔接“三条控制线”，与生态保护红线评估调整工作同步开展，注重对自然保护区范围及功能分区进行优化调整，以及对各类自然保护地进行整合优化，要求各地以省级为单位编制本行政区域《自然保护地整合优化预案》。自2020 年3 月起，全国各地依据《71 号函》纷纷开展了自然保护地整合优化工作，但在实践过程中存在以下几个方面的问题。

(1) 未制定整合优化的实施细则。

《指导意见》要求自然保护地需“制定自然保护地分类划定标准”“制定自然保护地整合优化办法”“制定自然保护地范围和区划调整办法”。但在未制定相关标准办法的情况下，仅以《71号函》为依据开展了全国自然保护地整合优化工作，这既没有落实《指导意见》的要求，又没有充分考虑风景名胜区等各类保护地整合优化工作的复杂性、综合性，导致各省在实践中又面临诸多新问题。

(2) 随便更改风景名胜区的名称。

《71 号函》将风景名胜区归类为自然公园，并要求将其名称改为“风景自然公园”。这一做法在一定程度上忽视了风景名胜区兼顾文化和自然属性的根本特征。这种就自然保护论自然保护的做法，割裂了风景名胜区文化与自然的有机结合，忽视了在我国传统的山水文化，不利于自然保护地体系中国特色的建设和创新。同时，风景名胜区是根据国务院发布的行政法规《风景名胜区条例》设立命名的，不同于地质公园、森林公园等由部门自行设立的其他类型保护地，因此风景名胜区的更名和取消应慎重。

(3) 保护强度优先的原则难统一。

《71 号函》要求当省级自然保护区与国家级风景名胜区交叉重叠时，原则上保留省级自然保护区，这与《指导意见》的精神相冲突，结果将导致许多著名的国家级风景名胜区被整合成为低级别的“省级自然保护区”。例如，泰山同时挂有国家级风景名胜区和省级自然保护区两块牌子，如果按照《71 号函》生态保护强度优先的原则，其将被归并为省级自然保护区。而泰山作为五岳之尊，泰山文化更是中华民族精神文化的重要组成部分，文化遗产价值突出，难以作为单纯的省级自然保护区进行保护利用。

(4) 未明确重叠面积的计算方法。

《71 号函》要求以省级行政区域为单元，统筹平衡增减面积，一般应保证省域范围自然保护地面积不减少。但文件中未明确交叉重叠面积的处理办法，导致各地出现了重叠面积重复计算的问题。有的市县的自然保护地重叠面积较多，历史遗留问题较为突出，需要调出的面积较大，而保护空缺区面积不足，为了遵循面积不减少的原则，以至该调出面积的不能调出，不能有效解决历史遗留问题，违背了整合优化工作的初衷。

1.3 《关于自然保护地整合优化有关事项的通知》

2020 年8 月20 日，国家林业和草原局领导在生态保护红线评估调整和自然保护地整合优化推进工作电视电话会议上的讲话中指出，“风景名胜区范围按照自然保护地和生态保护红线的要求进行调整，空间区域将出现高度的破碎化，整个体系也将受到影响。”2020年 9 月1 日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室印发《关于自然保护地整合优化有关事项的通知》( 自然资办发〔2020〕42 号)(以下简称《42 号文》)明确，“本次自然保护地整合优化预案，暂不涉及风景名胜区自身范围调整，风景名胜区体系予以保留。针对当前风景名胜区内存在的城镇建成区、建制乡镇建成区、永久基本农田等大量人为活动，以及与其他各类自然保护地交叉重叠等问题，将另行研究解决”。

《42 号文》针对风景名胜区整合优化中出现的问题及时纠偏，提出风景名胜区名称不变，保留风景名胜区体系，这对于传承我国优秀传统文化，构建中国特色的自然保护地体系具有重大意义。但是单独暂停风景名胜区整合优化相关工作，又会引发以下几个方面的问题。

(1) 自然保护地体系整合优化成果不全面。

风景名胜区不参与此次整合优化，将影响整个自然保护地体系整合优化成果的完整性，不能充分解决当前自然保护地体系重叠设置、多头管理、边界不清、保护与发展矛盾突出等问题。

(2) 风景名胜区遗留问题解决方案不明确。

风景名胜区与其他自然保护地交叉重叠现象普遍，有3/4 的国家级风景名胜区与其他自然保护地发生重叠。同时，风景名胜区内历史遗留问题较多，存在大量的人为活动。暂停整合优化将使此类问题继续存在，风景名胜区相关的资源利用、城镇建设、乡村振兴、 旅游发展等活动受到制约。

2 风景名胜区整合优化面临的问题

2.1 整合原则难统一

风景名胜区是我国自然保护地体系中最具中国特色，并具有世界影响力的保护地类型。风景名胜区与自然保护区都是由国务院批准设立的保护地，拥有同等的法律地位。按照《71 号函》及后续文件提出的整合优化原则，省级自然保护区可以归并到国家级风景名胜区，导致国家级风景名胜区等级被降低。因此，针对风景名胜区与自然保护区交叉重叠的问题，其整合优化工作是以保护强度为单一整合原则，还是实事求是，进行差别化对待？风景名胜区类型多样，各类型的资源价值各不相同，社会影响力亦有区别，与自然保护区交叉重叠的面积和重叠的空间形态也各有所异。同时，我国现有56 项世界遗产中( 截至2021 年7 月)，有36项分布在风景名胜区之中，这些涉及世界遗产地的风景名胜区是否可以被简单归并为自然保护区？以上这些问题值得探讨。

例如，广东罗浮山国家级风景名胜区与罗浮山省级自然保护区交叉重叠，风景名胜区面积为214 km²，自然保护区面积为97 km²，罗浮山几乎全部属于交叉重叠部分。在前期整合优化方案中，根据《广东省自然保护地整合优化编制技术指引》要求，应保证省级自然保护区面积不减少，且必须保留省级自然保护区，导致罗浮山一座完整的山脉被分为两部分。罗浮山风景名胜区仅存十分之一的山岳范围( 面积约为10 km²)，其余部分多为山下平地和人工水库，这与罗浮山的“岭南第一山”、道教第七洞天等称号不匹配，降低了罗浮山国家级风景名胜区的保护等级，削弱了其文化价值( 图1)。

图1 罗浮山国家级风景名胜区与罗浮山省级自然保护区整合优化前后对比图

2.2 边界范围难划定

风景名胜区的边界划定长期缺乏依据，往往强调集中连片来划定范围，导致风景区范围内生态、生产、生活三生空间发展矛盾较突出。虽然《指导意见》给风景名胜区边界优化提供了一次难得的机会，但是在整合优化实践中，风景名胜区边界范围常常难以确定。一是许多农田、村庄布局分散，若都全部调出，则会出现“孔漏如筛”的情况，造成风景名胜区破碎化；二是各地担心调整后的风景名胜区范围全部纳入生态保护红线，影响地方经济发展，因此当地政府想方设法把各种符合条件和不符合条件的区域都调出风景名胜区范围；三是一些风景名胜区面积过大，管理机构无法实现有效管理，希望借此机会尽量缩小保护范围，但是面积缩小过多又难以实现面积平衡；四是针对调出范围的村镇区域，其建设发展对风景名胜区依然产生重要影响，调出后难以实现协调发展。

例如，石人山风景名胜区规划总面积为268 km²，现状遗留问题涉及4 306 hm²的人工集体商品林、347 hm²的永久基本农田、301 hm2 的矿业权用地、87 hm²的城镇建成区、292 hm²的村庄建设用地等。在前期的整合优化方案中，经过与地方政府多次沟通，调出了部分村庄集中生产生活区，但为保证保护面积不减少，大量成片人工集体商品林依然留在了风景名胜区范围内(图2)。

图2 石人山风景名胜区( 西部景区) 边界调整预案前后对比图

2.3 面积难以平衡

面积问题不是一个简单的指标问题，而是涉及边界范围的科学划定问题。很多风景名胜区范围内存在有大量永久基本农田、成片人工商品林和社区居民生活区，调出后难以实现面积平衡。例如，广西花山国家级风景名胜区规划面积达3 001 km²，范围涉及崇左市江州区、宁明县、龙州县、大新县和凭祥市等5 个县( 市、区)、24 个乡镇及153 个行政村( 社区)，总人口为57.3 万人。涉及的城镇建成区面积达50.6 km²，涉及的村庄面积为44.1 km²，涉及的耕地面积为1 600 km²。同时，花山风景名胜区与其他9 处自然保护地重叠，重叠面积达542.55 km²。花山景区实际游览区总面积不到10 km²，与超大景区规划面积不匹配。花山风景名胜区边界优化涉及调出面积规模巨大，在崇左市乃至广西层面都难以实现面积平衡(图3，图4)。

图3 花山风景名胜区土地利用现状图

图4 花山风景名胜区与其他自然保护地交叉重叠图

3 风景名胜区整合优化策略

风景名胜区是国家依法设立的自然和文化遗产保护区域，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的成功范例，具有文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲和区域促进等综合功能，以及生态、科学、文化、美学等综合价值。风景名胜区也是地方对外宣传的名片和社会经济发展的重要平台。但是，不合理的边界范围又限制了风景名胜区自身的价值体现和地方经济社会发展。因此，建议尽快重启风景名胜区整合优化工作，制定科学合理的整合优化办法，解决风景名胜区存在的历史遗留问题。

3.1 尽快出台“风景名胜区整合优化工作的实施办法”

在整合优化工作中，不能单一地、封闭地研究自然保护地整合优化预案，应同时考虑与地方国土空间规划的对接，同步满足国土空间开发与保护需求，保证自然保护地整合优化符合国土空间规划整体发展要求。建议国家林业和草原局尽快出台“风景名胜区整合优化有关工作的实施办法”(以下简称“实施办法”)，以落实《指导意见》的相关要求。在“实施办法”中，明确风景名胜区整合优化的工作思路、重点任务、时间节点和程序安排。首先，针对风景名胜区的复杂性和特殊性，进一步明确风景名胜区的地位和作用，制定实事求是、科学合理的整合优化原则；其次，与市县国土空间规划编制时间同步，考虑到2021 年底之前要基本完成全国市县国土空间规划的编制和审批工作，建议在此之前完成风景名胜区整合优化专题，并将其纳入风景名胜区所在地市县国土空间总体规划。

3.2 完善风景名胜区归并整合的原则

在自然保护地归并整合工作中，最难处理的就是国家级风景名胜区与自然保护区的归并整合。据不完全统计，我国有58 个国家级风景名胜区与64 个自然保护区存在交叉重叠，其中包括42 个国家级自然保护区和22 个省级自然保护区。若风景名胜区以生态保护强度为单一原则进行归并整合，不考虑各风景区的文化价值、交叉重叠的形态特征和社会影响力等综合因素，那么“三山五岳”的深厚文化价值都有可能在归并整合中被削弱。

因此，建议进一步完善风景名胜区归并整合的原则。一是出台国家预案，考虑到风景名胜区与自然保护区均是法定保护地，是自然保护地体系建构的重要组成部分，建议由国家林业和草原局成立专家组( 包括风景名胜、文物保护、生态保护、地理、历史等方面的专家)，针对风景名胜区与自然保护区重叠的问题，出台国家预案供地方参考，充分发挥行业主管部门的指导作用。二是综合考虑风景名胜区的人文资源价值和与其他自然保护地的边界重叠情况，坚持以保护等级和强度为优先原则、以人文资源禀赋和重叠形态特征为兼顾原则，因地制宜，实事求是，慎重稳妥的指导各风景名胜区归并整合工作。

3.3 规范风景名胜区边界优化的技术要求

《指导意见》和《71 号函》提出将保护价值低的城、镇、村、永久基本农田、成片人工商品林等酌情调出风景名胜区范围。但许多特色村镇、农田风光正是风景名胜区的核心资源，不能“一刀切”地调出。因此，建议规范风景名胜区边界优化的技术要求，边界优化应以生态保护为先，以资源禀赋为基础，以实现景区化管理为目标，保持边界的相对连续性。建议在风景名胜区整合优化工作中遵循以下4 个技术要求。

(1) 保障生态系统的完整性，避免破碎化。

将生态环境优良、风景名胜价值高的区域划入景区，将与景区性质无关、资源价值不高、位于风景名胜区边界范围周边的村镇、农田及设施区域等划出景区。同时，尽量保证边界的相对连续性和易识别性，避免造成风景名胜区生态环境的碎片化和人文资源的遗失。

(2) 保证管理的有效性，实现景区化管理。

《风景名胜区条例》规定，应加强风景名胜区管理，实现有效保护和合理利用风景名胜资源。因此，风景名胜区边界范围的划定，应以有利于保护、有利于发展、有利于管理为目标。

(3) 针对不同类别，实行差异化划定。

按照各个风景名胜区的主要特征，可将风景名胜区划分成山岳类、河流类、湖泊类、溶洞类、海滨海岛类、城市风景类和历史圣地类等类别。各类别风景名胜区的重点保护内容各不相同，如山岳类保护完整山体地貌、湖泊类重点保护水面、河流类主要保护线型水道等，建议不同类别的风景名胜区按照各自景源特征和景源分布划定边界范围。

(4) 划定三个功能区，实现差别化管控。

风景名胜区按照自然保护地保护等级列入“一般控制区”管理，为细化管控要求，建议根据风景资源保护与利用程度，将风景名胜区划分为游览区、保育区和服务区，并将游览区和保育区范围纳入生态保护红线( 图5)。同时，在充分尊重生态环境和保护景观风貌的前提下，将集中提供旅游服务和社区服务的区域划为服务区，促进景城融合发展。

图5 风景名胜区功能分区及与生态保护红线关系示意图

3.4 制定风景名胜区面积平衡的具体措施

风景名胜区边界优化应当“因景而异”、科学确定，不能为了面积平衡把生态保护价值低的区域划进来。另外，若国家级风景名胜区面积减少了，是否可以直接通过地方级自然保护地或保护空缺区域面积来补充，这也是值得思考的问题。

建议明确风景名胜区面积平衡的具体措施。一是整合优化工作可重点解决风景名胜区的交叉重叠问题和历史遗留问题，即优先解决范围不合理的问题。若原风景名胜区周边具有生态保护价值高、资源禀赋好、生物多样性丰富的区域，可考虑直接划入风景名胜区；但若周边不具备良好资源，建议暂不考虑面积指标问题。二是对于交叉重叠的面积不进行重复计算，即将风景名胜区与各保护地的实际空间投影范围相加，而不是仅叠加规划面积，实事求是地确定该行政区域范围内的自然保护地总体面积。三是落实《71 号函》要求，在省级行政区域里平衡自然保护地总面积。

3.5 明确风景名胜区整合优化的审批机制

《71 号函》要求自然保护地的调整预案经省级人民政府同意后，由各省级自然资源主管部门、林业和草原主管部门联合报自然资源部、国家林业和草原局备案，但并未明确整合优化成果的审批机制。根据《风景名胜区条例》规定，风景名胜区边界范围的调整应当报国务院批准，但这在当前的改革时期难以实现。结合《若干意见》要求，推进“放管服”改革，按照“谁组织编制、谁负责实施”“谁审批、谁监管”的原则，在非常时期针对“条块”审批问题，若纵向“条条”不能解决，则建议可通过横向“块块”来解决。

因此，建议将风景名胜区整合优化作为一个专题纳入所在区域的市县国土空间总体规划编制中，一并审批。这样既未违反相关规定，又可以加快工作进程。具体做法包括：风景名胜区整合优化专题会同所在区域的市县国土空间规划，由各省级风景名胜区主管部门提出指导意见，并由各省级人民政府审批，将最终形成的风景名胜区整合优化专题上报国家林业和草原局备案。

4 结语

风景名胜区不是单一的自然或文化保护空间，而是多元复合型空间，复杂的居民社会结构和经济社会利益是我国风景名胜区保护工作中普遍存在的客观现实。因此，风景名胜区整合优化工作是一项综合而复杂的工作，不是简单的自然保护地边界调整和归类界定，更不是归并重组的“数字游戏”，而是与管理机构职能和地方社会经济发展密切相关的全局战略。风景名胜区整合优化工作要充分考虑生态保护需求、经济社会发展需要和各方利益诉求，不能“一刀切”，而是要实事求是，有针对性地解决风景名胜区内存在的历史遗留问题和现实矛盾冲突。

当前自然保护地整合优化工作时间紧、任务重，风景名胜区整合优化必须与国土空间规划相衔接。建议行业主管部门尽快出台“实施办法”，尽快重启风景名胜区整合优化工作，明确整合优化审批机制；明确风景名胜区在我国自然保护地体系中的地位和作用，合理处理风景名胜区与自然保护区的归并整合问题，促进我国风景名胜区事业持续健康发展。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2021年18期

《刍议新形势下我国风景名胜区整合优化实施策略》